민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대한 ‘공공주택 특별법’소급 적용 사건

공공주택 특별법 제50조의3 제1항 제1호 라목 등 위헌확인

2021헌마728

종국일자 : 2025. 9. 25. /종국결과 : 기각

<민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대한 ‘공공주택 특별법’소급 적용 사건>

헌법재판소는 2025년 9월 25일 재판관 전원일치 의견으로, 민간 임대사업자가 건설한 공공건설임대주택에 대하여 우선분양전환의무의 범위를 확대하고 임대주택의 제3자 매각 시 가격을 통제하는 조항들을 소급 적용하도록 규정한‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항 중‘제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항’에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다. [기각]

□ 사건개요

○ 청구인은 주택 건설업, 부동산 임대업 등을 영위하는 법인으로, 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정된 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 시행(2015. 12. 29, 부칙 제1조) 당시 공공사업으로 조성된 택지에 주택법 제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설한 주택(부칙 제6조 제2항 제2호), 위 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 위 법 시행 후 건설한 주택(부칙 제6조 제2항 제3호)을 이용하여 임대업을 영위하고 있는 임대사업자이다. 위 각 공공건설임대주택(이하 ‘이 사건 각 공공건설임대주택’이라 한다)은 이 사건 심판청구 당시 임대의무기간 중이거나 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대주택에 관한 임대사업자와 임차인 사이의 임대차계약이 지속되는 경우로서 분양전환이 완료되지 아니하였다.

○ 청구인은 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아니므로, 원래는 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항 제2호 및 제3호에 따라, 종전의 임대주택법 제21조 제1항 제4호, 제21조 제7항이 적용되었다.

○ 그런데 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항에 따라, ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정은 분양전환이 완료되지 아니한 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률(이때 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되었다) 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택, 즉 이 사건 각 공공건설임대주택에 대해서도 적용하게 되었다.

○ 따라서 이 사건 각 공공건설임대주택에는 종전의 임대주택법 제21조 제1항 제4호, 제21조 제7항이 아니라 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항이 적용된다.

○ 청구인은 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항에 따라 이 사건 각 공공건설임대주택에 대해서도 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항의 개정규정을 소급 적용받게 되었는바, 위 개정규정은 우선분양전환의무의 범위를 확대하고 임대주택의 제3자 매각 시에도 가격통제를 하는 것으로서 이는 청구인의 영업의 자유 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘공공주택 특별법’ 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호) 제6조 제1항 중 ‘제50조의3 제1항 제1호 라목, 제50조의3 제4항’에 관한 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

○ 공공주택 특별법 부칙(2020. 12. 22. 법률 제17734호)

제6조(공공주택사업자가 아닌 자의 공공건설임대주택에 대한 우선 분양전환에 관한 적용례) ① 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에도 불구하고 제50조의3, 제57조의3 및 제60조의 개정규정은 분양전환이 완료되지 아니한 법률 제13499호 임대주택법 전부개정법률 부칙 제6조 제2항에 따라 공공건설임대주택으로 보는 주택에 대해서도 적용한다. 이 경우 “공공주택사업자”는 “임대사업자”로 보고, “분양전환”은 “임대사업자 외의 자에게 매각하는 것”으로 보며, 제50조의3 제2항 전단 중 “임대의무기간이 지난 후”는 “종전의 규정에 따라 분양전환 승인을 받은 후”로 본다.

[관련조항]

○ 공공주택 특별법(2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 것)

제50조의3(공공임대주택의 우선 분양전환 등) ① 공공주택사업자는 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 공공건설임대주택을 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 우선 분양전환(이하 “우선 분양전환”이라 한다)하여야 한다. 이 경우 우선 분양전환의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

1. 분양전환 시점에 해당 임대주택에 거주하고 있는 임차인으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

라. 선착순의 방법으로 해당 임대주택의 입주자로 선정된 자로서 입주일부터 분양전환할 때까지 계속하여 거주하면서 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우

④ 공공주택사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 임대주택을 제2항에 따라 통보한 분양전환 가격 이하의 가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.

1. 제1항에 따른 우선 분양전환 자격을 갖춘 자가 존재하지 아니하는 경우

2. 제2항에 따라 공공주택사업자가 임차인에게 우선 분양전환에 관한 사항을 통보한 날부터 6개월(임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택의 경우에는 12개월을 말한다) 이내에 임차인이 우선 분양전환 계약을 하지 아니한 경우

○ 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호)

제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은 「공공주택 특별법」의 규정을 적용한다.

○ 구 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것)

제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택에 대하여는 종전의 「임대주택법」 제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다.

2. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지에 「주택법」 제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설하였거나 건설하고 있는 주택

3. 이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 이 법 시행 후 건설하는 주택

○ 구 임대주택법(2014. 5. 28. 법률 제12704호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것)

제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다.

4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인

○ 구 임대주택법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것)

제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.

□ 결정주문

○ 이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

○ 명확성원칙에 위배되는지 여부 (소극)

(1) 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분 가운데 ‘분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’ 부분

- 대법원은, 구 임대주택법 제21조 제1항 제4호 중 ‘무주택자인 임차인’의 의미에 관하여 ‘임차인이 속한 세대의 세대주를 포함한 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 임차인’을 의미한다고 해석하였는데, 이는 국토교통부의 ‘임차인 본인만 주택을 소유하고 있지 아니하면 되고, 반드시 세대원 전원이 무주택일 필요는 없다’는 해석과 차이가 있었다. 그로 인하여 임차인들과 임대사업자 사이에 위 해석 차이와 관련된 분쟁이 다수 발생하였고, 이러한 분쟁의 해결을 위해 ‘공공주택 특별법’이 2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정되면서 제50조의3, 부칙 제6조 제1항 등이 도입되었다.

- 2020. 12. 22. 법률 제17734호로 개정된 ‘공공주택 특별법’ 제50조의3 제1항 제1호 라목은 구 ‘공공주택 특별법 시행령’에 규정된 임차인 자격을 법률로 상향하여 규정하면서 선착순 입주자의 경우에는 ‘분양전환 당시까지 거주하고 분양전환 당시 무주택자인 임차인’으로 규정되어 있는 시행령과 다르게 ‘입주일부터 분양전환할 때까지 계속하여 거주하면서 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준을 충족하고 있는 경우’로 규정하였다.

- 즉, 개정조항은 공공건설임대주택 등에 거주하고 있는 임차인 중 선착순 임차인의 경우 입주 시 배우자 등 세대원이 주택을 소유하고 있어도 입주할 수 있도록 했던 경우 이들은 그동안 국토교통부의 유권해석 등에 근거하여 본인이 거주하던 주택을 우선분양전환 받을 수 있다고 신뢰하고 있었다는 점에서 입주 시 주택 소유기준을 충족하고 있으면 우선분양전환자격이 있다고 규정하여 위와 같이 신뢰한 임차인을 보호하고, 임차인과 사업자 간의 불필요한 분쟁 발생을 방지하려는 취지인 것이다.

(2) 심판대상조항 중 ‘분양전환이 완료되지 아니한’ 부분

- 구 임대주택법상 ‘분양전환’이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말하고, ‘완료(完了)’란 ‘완전히 끝마침’을 의미한다.

- 그렇다면 분양전환 완료는 해당 임대주택이 분양전환에 따라 임대사업자 외의 제3자에게 소유권이전등기까지 마쳐질 때 비로소 이루어지는 것으로 봄이 타당하므로 위 부분이 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

○ 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해하는지 여부 (소극)

- 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 선착순 입주자의 분양전환요건 중 ‘무주택자’ 요건에 관한 대법원의 법령 해석과 국토교통부의 유권 해석이 서로 상이하여 발생한 분쟁 해결을 위한 것으로서, 당초 공공건설임대주택에 입주할 때 임대사업자로부터 고지받거나 임대사업자와 합의에 이른 우선분양전환 자격요건을 신뢰한 임차인을 보호하고 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하려는 것이다.

- 심판대상조항 중 제50조의3 제4항에 관한 부분은 법률 제17734호 개정으로 도입되면서 구 ‘공공주택 특별법령’과 구 임대주택법에서 정하던 종전 제3자 매각요건(임차인이 일정 기간 우선분양전환에 응하지 아니하는 경우 분양전환가격으로 매각한다는 취지)을 임차인에게 우선분양전환자격이 있었는지 여부와 관계없이 해당 공공건설임대주택을 제3자에게 매각할 때 분양전환가격 이하의 가격으로 매각하도록 규정하였다. 이는 임대사업자가 분양전환가격보다 높은 가격으로 주택을 매각하고자 하는 경제적 유인으로 우선분양전환자격을 좁게 해석하여 임차인에게 우선분양전환자격이 없다고 통보함으로써 발생할 수 있는 임대사업자와 임차인 사이의 분쟁을 예방하려는 것이다.

- 결국 심판대상조항은 공공건설임대주택의 우선분양전환을 둘러싼 임대사업자와 임차인 간의 분쟁을 예방하고 임차인을 보호하는 한편, 임차인의 주거안정 및 우선분양전환권의 실질적 보장을 위한 것으로서 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

- 다음 사항들을 종합하면, 침해의 최소성에 위배된다고도 볼 수 없다.

; 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 임대사업자가 공지한 내용 등에 부합하는 것이며, 제50조의3 제4항에 관한 부분은 임대주택제도가 임대사업자의 경제적 이익을 위한 수단으로 변질되는 것을 막기 위한 것이다.

; 심판대상조항 중 제50조의3 제1항 제1호 라목에 관한 부분은 분양전환하는 시점에 해당 임대주택 입주 시 자격요건 중 주택소유기준이 그대로 적용되는 것이므로, 임대사업자로서는 미계약분 해결을 목표로 우선분양전환자격을 완화(임차인만 무주택일 것)할 것인지, 아니면 미계약분 해결이 지연되더라도 우선분양전환자격을 엄격하게 유지(세대원 전원이 무주택일 것)할 것인지 선택할 수 있다.

또한, 임대사업자가 임대주택을 제3자에게 임의가격(시세)으로 매각하여 얻을 수 있는 이익은 우선분양전환자격을 갖춘 임차인의 수, 우선분양전환권을 포기하는 임차인의 수에 따라 얼마든지 증감이 있을 수 있으므로(극단적으로 임차인 전원이 우선분양전환자격을 갖추고 우선분양전환권을 행사한다면 제3자 매각 물량은 존재하지 않는다), 개정규정의 적용으로 인해 임대사업자에게 지나치게 가혹한 결과를 초래한다고 보기 어렵다.

; 심판대상조항의 공공건설임대주택은 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였지만 택지의 조성 및 자금의 지원 등을 통해 혜택을 받은 것으로서 공공주택사업자에 준하는 위치에 있는 것으로 볼 수 있는 민간 임대사업자 등의 공공건설임대주택에 대해 한정하여 공익적 요구를 하는 것이다.

- 제한되는 사익보다 관련 공익은 훨씬 중대한 것이므로 법익의 균형성도 갖추었으므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 임대사업자의 영업의 자유를 침해하지 아니한다.

○ 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해하는지 여부 (소극)

- 임대의무기간 중이거나 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대차계약이 지속되는 경우, 즉 과거에 시작되었으나 현재 진행 중에 있는 사실관계에도 ‘공공주택 특별법’이 정한 신요건이 적용되므로, 심판대상조항은 부진정소급입법의 성격을 가진다.

- 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만, 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법형성권에 제한을 가하게 된다.

- 입법목적의 정당성 등 공익상 사유가 인정됨은 앞서 본 바와 같다.

- 심판대상조항에서 ‘무주택자’에 관련한 신요건은 임대사업자가 스스로 공지한 내용 등에 부합하는 것이다. 또한, 임대사업자가 임대주택을 제3자에게 임의가격으로 매각하여 얻을 수 있는 이익은 우선분양전환자격을 갖춘 임차인의 수 등에 따라 얼마든지 증감이 있을 수 있다. 임대사업자의 기존의 신뢰가 헌법상 특별히 보호하여야 할 가치나 필요성이 크다고 보기는 어렵다.

- 주택임대사업과 같은 경제활동을 규율하는 법령의 경우 사회적·경제적 상황에 따라 새로운 법적 규율을 가하는 것이 일반적이고, 임대주택 분양전환절차의 구체적인 내용도 불변적이라 보기는 어렵다.¹⁾ 

- 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 임대사업자의 영업의 자유를 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의

- 이 사건은, 우선분양전환의무의 범위를 확대하고 임대주택의 제3자 매각 시 가격을 통제하는 조항들을 소급적용하는 조항에 관한 것이다.

- 우선분양전환의무의 범위를 확대하는 것은 임대사업자가 스스로 공지한 내용 등에 부합하는 것이고, 임대주택의 제3자 매각 시 가격을 통제하는 것은 임대사업자가 임차인의 우선분양전환자격을 좁게 해석할 경제적 유인을 제거하는 것으로서, 헌법재판소는 심판대상조항이 임대사업자의 영업의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다.

1)가령, 2002년 임대주택건설 활성화를 위하여 전용 면적 60㎡를 초과하는 민간사업자의 공공건설임대주택의 경우에 한하여 분양전환가격의 자율적 결정 방식이 처음 허용되었다가, 2005년에 그 기준이 전용 면적 85㎡ 초과로 변경되어 그 허용 기준이 강화되었으며, 다시 2008년에 전부개정된 임대주택법을 통하여 그 시행 이후 분양전환을 하는 경우에는 개정 법률 시행 이전에 입주자 모집을 했던 경우에도 전부 적용하는 방향으로 개정되었다. 또한, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 구 임대주택법은 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 일정 기간 분양전환승인을 신청하지 아니할 경우 임차인도 직접 분양전환승인을 신청할 수 있도록 하고, 시장 등은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 대통령령이 정하는 가격으로 승인하도록 하는 규정이 새로 마련되기도 하였다.