한국법경제학회(회장 김두얼)가 지난 1월 17일 “타다 사건을 통해 보는 이동 서비스 관련 규제의 현황과 개선방안” 정책토론회를 개최했다. 서울대학교 법과경제연구센터와 공동주최한 이번 학술대회에서는 총 4주제의 발제가 이뤄졌다.

■ 혁신 교통서비스가 직면한 가장 큰 문제- 기존 산업과의 갈등

제1주제 “모빌리티 서비스, 미래경제를 바꿀 양날의 검”을 발표한 명지대 교통공학과 김현명 교수는 “대부분의 경제활동인구가 하루 평균 2시간 이상을 통행에 소비하고 있는 현실에서 교통 서비스의 개선 없이는 국민 삶의 질 개선이나 경제 성장, 포용 사회 실현은 어렵다”고 말했다.

모빌리티 기술의 등장은 대국민 교통 서비스 개선의 돌파구가 되어줄 수 있는데, 우버를 필두로 한 수요대응형 교통서비스라든지 자율주행 및 스마트카 산업, 이용자 맞춤형 대중교통 서비스 등 이러한 모빌리티 혁명은 세계적으로 진행 중이다.

김 교수는 택시가 준대중교통수단으로 분류된다고 했다. 모든 시민들이 함께 사용하지만 정해진 운행 노선과 스케쥴이 없기 때문이다. 김 교수에 따르면 대중교통이 노선과 정류장, 운행 스케쥴을 갖게 된 것은 20세기의 기술적 한계가 근본적인 이유다. 따라서 기술발전을 통해 ‘H2E(Human to Everything)’가 구현된 21세기에는 대중교통 시스템에 대한 새로운 정의가 필요하다는 주장이다.

그에 따르면 21세기 도시대중교통 시스템 변화의 핵심 키워드는 “On-Demand/Shared Mobility”다. 김 교수는 “ICT 기술의 변화가 대중교통을 기존의 ‘익명의 대중을 위한 교통’에서 ‘내가 요구하고 나를 중심으로 타인과 공유할 수 있는 모빌리티 서비스’로 진화시키고 있다”고 설명했다.

타다 사건에서 알 수 있듯 이러한 ICT 기반 교통서비스가 직면한 가장 큰 문제는 기존 산업과의 갈등이다. 이에 대해 김 교수는 “기존의 대중교통산업이 가진 저비용 대용량 수송의 장점을 On-Demand/Shared Mobility가 가진 개인 맞춤형, 가변 운영의 장점과 결합하여 상생할 수 있는 방법을 찾는다면 서로의 희생을 최소화할 수 있다”고 말했다. 현재에 비해 시장을 확대하고 더 많은 일자리를 창출하여 택시 기사들을 모두 수용할 수 있는 상생형 모빌리티 생태계 구축이 필요하다는 것이다.

그는 자율주행 모빌리티가 가져올 미래도 대비해야 한다고 강조했다. “자율주행 기술의 완성과 생활화는 차량을 카페와 같은 사교 공간이나 개인 업무를 위한 오피스 공간으로 바꿀 것이고, 실제 최근 미국에서는 모빌리티와 신 서비스 기술의 결합에 의해 주유배달서비스 및 마트 배달 서비스가 등장했다”면서 “우버의 등장으로 생존권을 위협받았다고 주장하는 택시 기사들이 거리에 나온 것처럼 상가 소유자들이 피해자가 되어 거리로 나설 수도 있다”고 예측했다.

다만 “고객의 입장에서 보면 카페를 찾아가는 통행 거리나 시간이 사라지고 임대료가 제거된 저렴한 가격으로 서비스를 이용할 수 있으며, 국민이 어떤 공간에 있든 유사한 생활환경을 누리는 것이 가능해진다는 점에서 도시와 농촌, 수도권과 비수도권의 경계를 허물 것을 기대할 수 있다”고 덧붙였다.

■ “타다 사건 형사화, 이해관계 조정의 적시성을 놓치게 만들 것”

제2주제인 “행정법과 형사법의 관점에서 본 타다 사건- 여객운송 vs 임차, 그리고 기술 발전”은 법무법인 세움의 천준범 변호사가 발표했다. 그는 지난 8일 서울중앙지법에서 열린 타다 1심 2차 공판에서 재판장이 “타다와 택시가 다른 점이 무엇인지 알려 달라. 청결함이나 친절한 것 말고, 타다가 제공하는 서비스가 택시와 무엇이 다른가”라고 질문한 데 대해 업계가 술렁이고 있다고 전했다. 혁신 여부가 합법과 불법에 영향을 미치는 것으로 받아들일 수 있는 발언이기 때문이다.

천 변호사는 타다 문제의 쟁점이 “타다가 여객을 운송하는가”라고 정리했다. 여객자동차운수사업법상 택시는 ‘여객을 운송’하는 여객자동차운송사업자로서 면허를 취득해야 하는 반면 차량을 ‘대여’하는 자동차대여사업자인 렌터카는 등록만 하면 되는데, 렌터카의 경우 ‘승차 정원이 11~15인승 이하인 승합차는 운전자를 알선할 수 있다’는 예외 조항이 있다. “이 예외규정에 따라 운전자를 알선하여 사업을 하는 타다는 ‘렌터카’로서의 정체성을 가져야 하는데도 택시처럼 운행(여객을 운송)을 하고 있어 불법”이라는 게 반대자들 주장의 요체다.

천 변호사는 “법감정상 ‘합법/불법’은 행정법에서 말하는 ‘합법/불법’과 정확히 일치할 수 없고, 합법과 불법의 경계에 회색지대가 존재한다”고 하는 한편 “이 회색지대는 엄격한 해석과 고의까지 요구하는 형사 판단에서는 더 넓어진다”고 했다.

그는 현재의 이해관계를 조정하기 위한 법이 아닌 과거 행위 단죄용으로 적용되는 형법으로 타다 사건을 다루는 것을 우려하면서, “보통 형사 사건은 경제적, 기술적 요소를 고려하지 않는데다 대법원 확정까지 올 스탑 상태로 3년 이상 소요될 것이기 때문에 이는 결국 기술 발전에 따른 이해관계 조정의 적시성을 놓치게 만들 것”이라고 했다. 나아가 “인허가 문제에 형벌 조항을 넣어 과잉 형사화를 야기한 것이 근본적인 문제”라고 지적하기도 했다.

■ “갈등관리 해외사례 참조해 국내 사업모델 정립해야”

제3주제 “승차공유서비스를 대신한 여객자동차플랫폼사업 육성의 이유와 전략”은 한국교통연구원 장한별 변호사(부연구위원)가 발표했다. 그는 “최초의 우버 서비스 요청이 있던 2010년부터 시작된 여객자동차운송플랫폼 사업 논란은 6년 넘게 이어져오고 있다”면서, 여객자동차플랫폼 사업을 ‘여객의 운송과 관련한 다른 사람의 수요에 응하여 이동통신단말장치, 인터넷 홈페이지 등에서 사용되는 응용프로그램을 제공하는 사업’으로 정의했다.

장 변호사는 이러한 승차공유서비스 합법화와 갈등관리 해외사례를 소개했는데, 그가 소개한 호주 뉴사우스웨일즈주는 2018년 9월 기준 택시 숫자는 6,487대이며 면허 대기자는 341명, 라이센스를 취득한 사람은 92,408명이다, 뉴사우스웨일즈주는 2017년 주(州)법인 ‘Point to Point Transport (Taxis and Hire Vehicles) Regulation’을 개정하면서 ‘교통수단’에 승차공유서비스를 추가했다. 이어 2018년 2월 1일부터 택시사업자와 승차공유서비스 사업자에게 ‘The Passenger Service Levy’라는 일종의 부담금을 부과했는데, 이 부담금은 택시와 렌터카 업계의 산업구조 변화를 돕기 위해 최장 5년간 최대 2억5천만 호주달러(한화 약 2천억원)를 상한으로 조성되어 뉴사우스웨일즈의 산업조정보조기금으로 사용된다.

장 변호사는 비슷한 사례로 미국 매사추세츠주를 소개했다. 매사추세츠주에서는 승차공유차량 이용시 교통인프라 기여금을 부과하고, 이를 택시산업 보조금으로 한시적으로 지원한다.

이를 바탕으로 그는 한국에서 생각할 수 있는 여객자동차플랫폼사업모델을 제시했다. 그에 따르면 사업자는 운영대수 또는 운행회수 등에 따라 정액·정률 기준 사회적 기여금을 납부하고, 국토교통부장관은 사업의 허가 및 총량을 관리한다. 기여금 관리 및 면허권 매입 담당 관리기구를 설립해 운영할 필요가 있으며, 면허대수는 택시총량제를 초과한 감차대수 내에서 사업자 기여금으로 추가 매입량을 감안한다. 또한 운전자를 택시기사 자격 보유자로 한정하고 차종 및 외관 규제를 완화하며 요금제 신고 및 승객 고지 의무를 시행한다.

■ “타다 사건, 정부 주도 규제완화정책 위험성을 보여준 사례”

제4주제인 “타다 사건으로 본 한국 규제입법의 현실과 과제”를 발표한 국회예산정책처 김재윤 서기관은 타다의 비즈니스 모델이 2014년 10월 여객자동차 운수사업법 시행령을 개정하면서 가능해졌다고 봤다. 당시 개정을 통해 렌터카의 운전자 알선을 허용하는 예외 조항에 ‘11인승 이상 15인승 이하 차량을 임차하려는 사람’이 추가됐다.

김 서기관에 따르면 당시 국토교통부는 입법예고를 하면서 “중소규모 단체관광을 위한 임차”라고 개정 이유를 밝혔지만, 그해 10월에 입법된 시행령 일부개정안에는 해당 언급이 빠지고 “자동차 임차인의 편의를 도모하기 위하여”라고만 언급된다. 따라서 “(해당 예외 규정이) 꼭 단체관광을 위해서만 규정된 것이라고 단정할 수 없다”는 게 그의 주장이다.

김 서기관은 이 사례가 “국회를 참여시키지 않은 정부 주도의 규제완화정책이 내포하는 위험성을 단적으로 보여준 것”이라고 평했다. “정부가 국회와 상의하지 않고 입법기술을 극단적으로 남용해 이처럼 ‘시행령 정치’를 한 결과가 타다 사례와 같은 뒤탈”이라는 것이다.

그는 ‘25만 회원을 둔 택시 이익단체를 위한 ‘타다 금지법’이 상임위를 통과한 뒤 7만 8천명의 타다 고객이 반대서명을 하는 등, 비조직화된 소비자들의 조직화 조짐이 나타나는 현상‘을 지목하면서 “일각에서는 타다의 혁신성에 대해 의문을 제기하는데, 적어도 규제정치의 관점에서 보면 타다가 모빌리티를 둘러싼 규제정치의 판을 바꾸었다는 점에서 혁신가 또는 정책선도자라고 할 수 있다”고 평가했다.

다만 “검찰이 수사를 통해 타다 서비스의 가부를 판단하겠다고 나선 부분은 한국의 규제환경을 혁신 지향적으로 바꾸는데 장애 요인으로 작용할 것”이라고 했다. 규제문제를 형사처벌로 다루려는 현재의 경향성은 전환될 필요가 있다는 주장이다.

김 서기관은 “제도는 기술에 후행할 수밖에 없기 때문에 기술문제에 법치주의를 실현하는 것은 어렵다”면서 “이러한 기술과 제도 간 시차 문제가 타다 사건의 핵심”이라고 말했다. 그는 또 “시행령 정치처럼 입법과 규제문제를 해결하기 위한 쉽고 빠른 길은 많지만, 타다 사례와 같은 문제가 반복되는 것을 근본적으로 해결하려면 제도와 기술의 시차를 진정으로 해결할 수 있는 대안을 마련해야 한다”면서 “무엇보다 이러한 논의를 계속하고 주의를 환기시킬 필요가 있다”고 했다.