법제처(처장 김형연)가 지난 12일, 행정기본법 제정안 온라인 공청회를 개최했다. 코로나19 확산을 방지하기 위해 온라인 생중계 방식으로만 진행된 이번 공청회는, 현장의 모든 참석자도 발언자 이외에는 마스크를 쓰도록 해 눈길을 끌었다. 법제처는 이번 공청회 개최에 앞서 지난 9일부터 의견게시판을 통해 행정기본법에 대한 의견을 수렴한바, 게시판에는 100여 개가 훌쩍 넘는 의견 및 질의가 게시되어 높은 관심도를 방증했다.

김형연 법제처장은 “그동안 행정 관련법이 4400여개 법률로 산재되어 있어 법치행정과 적극행정에 장애가 되어 왔는데, 이러한 국민 불편을 해소할 ‘행정기본법’의 제정은 행정법 역사에 길이 남을 것”이라면서 “행정기본법을 중심으로 통일적으로, 일관성 있게 적용되는 ‘행정 혁신’에 의해 앞으로는 행정비용을 낭비하는 입법 비효율과 집행 혼선 등의 문제들이 상당 부분 해소될 것”이라는 기대를 내비쳤다.

50여 인의 관계 전문가들로 구성된 ‘행정법제혁신자문위원회’의 홍정선 위원장은 “행정법을 연구해 온 학자들의 연구가 집대성되어 하나의 입법적 결실로 맺어진 것이 행정기본법”이라면서 “오랜 숙원이던 행정기본법 제정은 우리 행정과 행정법제를 세상에서 가장 앞서 가는 국가로 만드는 데 크게 기여할 것이라고 생각한다”고 말했다.

공청회는 이강섭 행정법제 혁신 추진단장(법제처 차장)의 제정 추진경과 발표를 시작으로 기본법을 총 세 파트로 나누어 △행정의 일반원칙과 행정입법 △처분 △행정강제와 그 밖의 행정작용을 설명하는 형식으로 진행됐다. 각 파트의 발표는 이원우 서울대 법전원 교수, 김중권 중앙대 법전원 교수, 김남철 연세대 법전원 교수가 맡았다.

지정토론자로는 조인성 한남대 교수, 최선웅 충북대 교수, 이원희 한경대 교수, 신대희 변호사, 이선영 충북참여자치시민연대 사무처장, 박태진 국토부 도시재생역량과 공무원, 서영범 음성군 법무통계팀 공무원, 황태연 세종시 조치원읍 건설산업과 공무원이 참여했다.

■ 행정기본법 제정의 필요성...'일반적 규정 통한 문제의 일괄 해결'

이강섭 단장의 발표에 따르면, 2020년 1월 기준 국가 법령 총 4,821개 중 92%에 해당하는 4,400여개가 행정 법령이다. 이렇게 법령이 산재됨에 따라 유사하거나 공통되는 제도가 각 법령에 달리 규정되는가 하면, 담당 공무원의 자의적인 법 집행 또는 소극적인 법 집행도 가능하여 문제가 됐다.

문재인 대통령도 지난해 2월 국무회의에서 행정법제 혁신과 행정기본법 제정 필요성을 언급했는데, “정부는 국민과 기업이 삶과 경제 현장에서 겪는 어려움을 적극적 발상으로 해소하는 문제 해결자가 되어야 한다”면서 “수백 개 개별법을 정비해서 문제를 해결하는 것이 아니라, 일반적·원칙적 규정을 통해 문제를 일괄 해결하는 방안에 대한 근본적 고민이 필요하다”고 강조했다.

이에 지난해 9월, 행정법제 혁신 추진단이 발족함과 동시에 교수·판사·공무원 등 50여 명의 자문위원으로 구성된 ‘행정법제 혁신 자문위원회’가 꾸려졌다. 발족 이후 3개월의 기간 동안 자문위원회 내 3개 분과위, 합동분과회의, 운영위원회 논의 등을 거쳐 행정기본법 자문안을 마련하고, 이를 토대로 만든 행정기본법안에 대해 행정안전부와 협의하여 입법예고안을 확정했다.

이 단장은 “(행정기본법은) 행정작용 전반을 종합적·체계적으로 규율하고 국민의 권리는 강화하며 규제는 최대한 완화하는 방향으로 하면서, 법 집행의 원칙과 기준 필요 사항, 입법 공백 사항 등을 중심으로 규율했다”고 전했다. 행정기본법은 총 4개 장, 51개 조문으로 구성됐다.

■ 각 파트별 세부 내용은....

행정기본법 총 51개 조문 중 ‘행정의 일반원칙과 행정입법’을 규정한 것은 제1조~제16조, 제46조~제51조로 총 22개다. 이 부분에서는 행정의 원칙과 책무를 명문화하고 공통제도를 체계화했다.

먼저 다른 법률과의 적용 우선순위를 명확히 했는데, 원칙적으로는 기본법이 모든 행정작용에 적용되지만 개별 행정 분야의 특수성을 고려하여 다른 법률에 이 법에서 정한 것과 다른 규정이 있는 경우에는 그 규정이 이 법보다 우선 적용되도록 했다.

헌법상 원칙인 평등의 원칙을 명문화하여 행정의 법 원칙으로 선언하고, 비례의 원칙도 일부 행정법 분야에 국한되지 않고 모든 행정법 영역에 공통 적용되는 일반적 법 원칙임을 선언했다. 민법상 신의성실에 원칙에 대응되는 개념으로는 공법원리에 기초한 행정청의 ‘성실의무의 원칙’으로 규정하고, 권한남용금지 원칙을 명문으로 규정함으로써 행정의 적법성 및 합법성을 확보하는 한편 행정권 남용에 대한 국민과 공무원의 경각심을 제고했다. 소급과세금지 등 일부 행정법 분야에만 국한하여 적용되던 신뢰보호의 원칙도 행정의 일반적 법 원칙임을 선언했으며, 판례·학설상으로만 인정되던 부당결부금지의 원칙도 명문화했다.

‘처분’에 대한 규정은 제17조~제24조, 제28조~제33조, 제35조, 제44조~제45조로 총 17개다.

“적법하게 성립된 처분이라도 법령 등 또는 사정 변경이 있거나 중대한 공익을 위해 필요한 경우에는 철회할 수 있다”는 확립된 이론과 판례의 입장을 명문화하여 행정 실무상 혼란을 해소하고, 공법관계의 안정성을 제고했다. 4차 산업혁명에 대응하면서 행정의 디지털화를 촉진하기 위하여서는, 행정청이 완전히 자동화된 시스템이나 인공지능 기술을 적용한 시스템을 통해 처분할 수 있도록 하는 토대를 마련했다.

신고 제도도 정비했다. 관련 규제를 완화하고, 제도가 투명하고 예측 가능하게 운영되도록 했다. 현행법상 1,300여개에 달하는 신고는 신고서가 행정청에 도달하면 효력이 발생하는 ‘자기완결적 신고’와 행정청이 수리해야 효력이 발생하는 ‘수리를 요하는 신고’로 분류되는데, 이를 명확히 구별하는 것이 쉽지 않아 혼선을 낳았다. 하지만 기본법은 원칙적으로 신고서가 행정청에 도달하면 효력이 발생하는 자기완결적 신고로 보기로 하고 특별한 경우에만 수리를 요하는 신고로 보도록 규정했다.

행정청 처분에 대한 재심사 제도 규정도 주목된다. 행정쟁송의 제소기간이 도과되었거나 쟁송절차를 모두 거친 경우라 하더라도 추후 처분의 기초가 된 사실관계 또는 법률관계가 변경되어 당초 처분의 근거가 된 사실관계나 법률관계가 사회적 관념 또는 헌법질서와 충돌하는 때에는 처분을 다툴 수 있도록 하는 것이 정의와 형평의 관점에 부합하다는 인식을 담았다.

나머지 12개조는 ‘행정강제와 그 밖의 행정작용’에 대해 정한바, 다양한 형태로 도입되어 그 규정 방식이 통일되어 있지 않은 과징금의 법적 성격 및 과징금 관련 일반원칙을 명확히 규정했다. 그 개념이나 법적 효과가 모두 이론과 판례에 맡겨져 있던 확약도 제도화했다. 이로써 적극행정 추진 및 행정의 국민에 대한 신뢰 증진이 가능해질 거라는 설명이다. 비권력적 행정의 대표적인 행위형식인 공법상 계약에 대한 관심과 중요성이 높아짐에 따라, 공법상 계약에 관한 핵심적인 사항도 규정했다.

행정기본법 제정안에 대한 입법예고는 지난 3월 6일부터 시작하여 오는 4월 25일까지 50일간 진행된다. 법제처는 이번 온라인 공청회를 시작으로 4월 영호남권 공청회, 5월초 수도권 공청회를 통해 의견을 더 수렴할 계획이며, 이후 부처협의 및 법제처 심사를 완료한 뒤 6월 경 법안을 국회에 제출할 예정이다.