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독일 연방헌법재판소 제2재판부는 지난 5월 5일, 유럽중앙은행(ECB)의 ‘공공채권매입프로그램(PSPP)’에 대한 헌법소원에서 일부 위헌을 결정했다.

청구인들은 PSPP가 “유럽연합기능조약”(Treaty on the Functionning of the European Union: TFEU) 제123조 상의 ‘통화정책에 의한 회원국 재정조달의 금지(회원국 재정의 화폐화 금지)’ 및 같은 조약 제119조, 제127조 이하와 관련된 제5조 제1항의 ‘제한된 개별수권의 원칙’을 위반하였다고 주장했다.

이에 대해 독일 연방헌법재판소는, ECB가 PSPP를 도입하고 실행하는 결정을 함에 있어 이를 위한 조치들이 비례성원칙을 충족하는지 여부를 심사하거나 설명하지 않은 것에 대해 독일 연방정부와 독일 연방의회가 이의를 제기하지 않은 것이 청구인들의 기본권(독일 기본법 제20조 제1항과 관련된 제38조 제1항 및 기본법 제79조 제3항과 관련된 제20조 제2항)을 침해한 것이라고 판단했다.

재판부는 유럽연합기능조약 제123조 상의 ‘통화정책에 의한 회원국 재정조달의 금지’에 관한 규정 위반이라는 청구인들의 주장에 대해서는 확정할 수 없다고 판단하였고, 이날 발표된 결정에서 코로나바이러스 위기 상황과 관련된 유럽연합이나 ECB의 재정적 조치들은 심판대상이 아니라고 보았다.

■ CJEU ‘선결적 판결(preliminary ruling)’은 달랐는데...

유럽중앙은행(ECB)은 유로화를 채택한 19개 유럽연합 국가들의 중앙은행으로, 지난 2015년부터 양적 완화 정책의 하나로써 공공채권을 매입하는 PSPP를 시행해 왔다. 양적 완화란 중앙 은행이 유동성을 시중에 직접 공급함으로써 신용경색을 해소하고 경기를 부양시키는 통화 정책을 말한다.

이에 대해 지난 2018년 12월 11일, 유럽연합 사법재판소(CJEU)는 이번 헌재 결정과 다른 입장을 취한 바 있는데, 독일 연방헌재가 CJEU에 ‘선결적 판결(preliminary ruling)’ 요청을 함에 따른 것이다.

선결적 판결(preliminary ruling)이란 유럽연합 회원국에 속한 법원 또는 재판소의 요청에 따라 CJEU가 내린 유럽연합법 해석이다. 독일 연방헌법재판소는 지난 2017년 7월 이 요청을 하면서, CJEU에 회원국 예산의 통화금융 금지, ECB의 통화정책 위임권한, 그리고 예산 문제에 대한 회원국들의 권한(관할)과 주권에 대한 잠재적 침해 여부에 관해 판단을 구했다. 이에 CJEU는 'PSPP에 대한 ECB 집행위원회의 결정과 그 후속 개정이 ECB의 권한을 유월하거나 통화정책에 의한 회원국 재정조달의 금지를 위반하지 않았다'고 판단했다.

이러한 CJEU의 판단에 대해 독일 연방헌법재판소는 '유럽법의 해석과 적용은 우선 CJEU의 과제이지만, CJEU가 발전시킨 법관의 법구체화의 방법은 회원국의 공통된 (헌)법 전통에 기초하고 있다'면서 'CJEU의 비례성원칙 해석과 이에 근거한 유럽중앙은행시스템의 권한 규정이 유럽연합조약 제19조 제1항 제2문에서 부여한 권한을 유월하고 있다'고 봤다. 

재판부는 'CJEU의 심사는 스스로 비례성 충족 여부를 판단함에 있어 ECB의 “명백한” 판단하자가 있는지 여부, PSPP가 목적을 달성하기 위해 필요한 정도를 “명백히” 초과했는지 여부, 그리고 그 불이익(손해)이 추구한 목표와의 관계에서 “명백하게” 불균형적인지 여부에 제한되어야 한다'고 했다.

나아가 '독일 연방헌법재판소는 CJEU의 결정에 구속되지 아니하므로 PSPP의 설치 및 실행에 대한 결정에 의해 유로(euro)시스템이 여전히 제1차 법원(조약)에서 설정한 권한의 범위 내에서 작동하는지를 스스로 판단할 수 있다'면서 '비례성 원칙에 대해 충분히 고려하지 못하고 유럽중앙은행의 권한을 유월한 것'이라고 판단했다 .

■ “독일 연방정부와 연방의회, PSPP에 대항해 적극적 조치 취할 의무 있다”

독일 연방헌법재판소는 “PSPP와 같이 중요한 경제 정책 효과를 갖는 국채 매입 프로그램은 통화 정책의 목표와 경제 정책 효과가 서로 비교･형량된다”면서 “(하지만) ECB는 통화 정책 목표인 2% 이하, 하지만 거의 2%에 가까운 인플레이션율의 달성을 무조건 추구함으로써 비례성의 원칙을 명백히 무시하고 있다”고 평가했다. 'ECB는 그 프로그램에서 발생하는 경제정책 효과와 통화 정책 목표 사이에 필요한 균형 조정을 수행하지 못하였고, 이는 유럽연합조약 제5조 제1항 제2문 및 제4항을 위반하여 유럽중앙은행의 통화정책 권한을 넘어선다”는 것이다.

독일 연방헌법재판소에 따르면 PSPP는 회원국들의 재융자 조건을 개선하여 회원국이 운영하는 재정 정책 조건에 상당한 영향을 미치고, 위험도가 높은 국채를 대량으로 매입해 시중은행 분야에도 영향을 미친다. 사실상 주주, 세입자, 부동산 소유자, 저축인 또는 보험계약자에 해당하는 모든 시민에게 경제적, 사회적 영향을 미치는 것이다.

따라서 '상당한 경제 정책 효과를 평가하고 비례적 고려에 기초하여 균형을 맞추는 것이 ECB의 의무일 것인데, 재판부는 프로그램이 처음 시작되었을 때나, 실행 중 어느 시점에서도 이러한 형량이 충족되었음을 확인할 수 없다”면서, “ECB가 그러한 균형이 이루어졌다는 것을 입증하는 문서를 제공하거나 어떤 형태로든 입증하지 않는 한, 유럽중앙은행의 (위임)권한이 법적으로 준수되고 있는지에 대하여 사법적 통제가 효과적으로 이루어질 수 없다”고 결정했다.

연방정부와 연방의회가 PSPP의 종료를 적극적으로 주장하지 않음으로써 유럽통합을 위한 그들의 책임을 위반했는지 여부에 대하여는 'ECB의 집행위원회가 내리는 비례성 평가에 따라 결정된다'는 것이 독일 연방헌법재판소의 설명이다. 다만 “(연방정부와 연방의회는) 현재의 형태로 PSPP에 대항하여 적극적인 조치를 취해야 할 의무가 있다”며 “구체적으로는 ECB가 비례성 평가를 실시하도록 하기 위한 조치를 취해야 한다는 것을 의미한다”고 했다. 

나아가 “이런 점에서 연방정부와 연방의회는 PSPP에 따른 국채 매입에 대한 유로시스템의 결정을 계속 감시할 의무가 있으며, 유럽중앙은행 시스템(ESCB)이 그 권한 내에서 유지되도록 하기 위해 그들의 마음대로 수단을 사용할 의무가 있다”고도 했다.

한편 독일중앙은행(Bundsbank)에 대하여는 “ECB 집행위원회가 이해할 수 있고 입증된 방식으로 PSPP의 통화정책 목표와 정책 효과 사이에 불균형이 존재하지 않음을 증명하지 않는 한, 유로시스템과의 조정을 위해 필요한 3개월 이하의 기간이 지나면 더 이상 ECB 결정의 이행 및 실행에 참여하지 않을 수 있다”고 결정했다.

<법률자문: 숙명여대 법대 정남철 교수>