대법원(주심 대법관 권순일)이 7월 29일, 용인시 주민들이 피고 용인시장에게 “용인경전철 사업의 추진·실시 과정에서 용인시장 등 용인시 공무원, 민간투자사업 관련자들의 불법행위로 인하여 용인시에 손해가 발생하였다”며 지방자치법에 따라 그 관련자들에게 손해배상청구 등을 하라고 요구하는 주민소송을 제기한 사안에서, 원심의 일부를 파기하고 사건을 돌려보냈다.

■ 사건의 개요

용인경전철 사업은 기흥역에서 전대·에버랜드역까지 15개역 약 18㎞ 구간에 경량 도시철도를 건설하여 운영하는 사업으로, 용인시가 주무관청이다. 사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되고, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 BTO 방식으로 진행됐다. 용인시는 이 사업의 ‘건설 타당성 분석 및 실행플랜 수립’에 관한 용역을 ‘한국교통연구원’에 의뢰하여 용역보고서를 제출받은 받았다.

용인시는 이 사건 사업의 ‘민간투자시설사업기본계획’을 고시하여 캐나다 건설회사 B 등으로 구성된 컨소시엄을 우선협상대상자로 지정했는데, 위 컨소시엄이 설립한 특수목적법인인 ‘용인경전철 주식회사(이하 ‘용인경전철’)’가 우선협상대상자의 지위를 승계했다. 용인시가 용인경전철과 체결한 실시협약은 ‘사업의 총사업비와 사업수익률, 투자원리금 회수, 최소운영수입보장 약정, 분당선 연장구간 개통지연 손실보상 약정 등’을 그 내용으로 했으며, 이러한 내용의 협약은 한국교통연구원 용역보고서의 이용수요 예측 결과 및 용인경전철이 별도로 미래교통연구원에 용역을 의뢰하여 제출받은 교통수요보고서를 기초로 하였다.

건설공사에 착수한 뒤 용인시와 용인경전철은 한 차례 변경특약을 통해 최소운영수입보장 약정의 보장비율을 하향 조정하고 손실보장 약정 조항을 삭제했다. 이후 건설공사를 완료한 용인경전철은 3회의 준공보고서를 제출하였으나 모두 반려되자 이 사건 실시협약을 해지한 뒤 국제상업회의소(ICC) 산하 국제중재법원(ICA)에 국제중재를 신청했다. 국제중재법원은 “용인시는 용인경전철에게 미지급 공사비 5,158억 9,100만 원과 기회비용 명목 2,627억 7,200만 원을 지급하라”는 내용의 중재판정을 했는데, 이 중재판정 직전에 양측은 실시협약 해지를 철회하고, 양해계약 및 재가동약정을 내용으로 하는 실시협약 변경계약을 체결했다. 용인경전철은 2013년 4월부터 경전철 운행을 개시했다.

원고들을 비롯한 용인시 주민들은 지방자치법 제16조에 따라 경기도지사에게 이 사건 사업과 관련하여 ‘추진과정의 문제점’, ‘이 사건 실시협약의 문제점’, ‘이 사건 실시협약 체결 이후의 문제점’, ‘공사완료 이후의 문제점’ 등에 관하여 주민감사를 청구했다. 경기도지사는 48일간 용인시에 대한 감사를 실시한 후, 지적사항에 관한 ‘주의 촉구’ 등 4건의 행정조치 및 관련 공무원 9명에 대한 ‘훈계’처리를 했다는 내용의 감사결과를 공고했다. 이에 원고들은 지방자치법 제17조 제1항 제2호, 제2항 제4호에 의하여 ‘해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구를 할 것을 요구하는 소송’(이하 ‘제4호 주민소송’이라고 한다)을 제기했다.

■ 관련규정- 지방자치법 제16조, 제17조

지방자치법 제16조 제1항 본문에 따라 감사를 청구한 주민은 주무부장관이나 시·도지사의 감사결과 또는 해당 지방자치단체의 장에 대한 조치요구에 불복하는 경우 등에는, 그 감사청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 주민소송을 제기할 수 있다(제17조 제1항 제2호).

판례에 따르면, 주민소송은 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나, 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성 및 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 그 목적이 있는 제도다. 따라서 주민소송은 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있으며, 지방자치법 제17조 제1항에서 주민소송의 대상으로 규정한 ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’, ‘해당 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행에 관한 사항’ 등에 해당하는지 여부도 그 기준에 의하여 판단하여야 한다.

한편 지방자치법 제17조 제2항 제1호부터 제3호까지의 주민소송은 해당 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 위법한 재무회계행위의 방지, 시정 또는 확인 등을 직접적으로 구하는 것인데 반하여, 제4호 주민소송은 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구, 부당이득반환청구, 변상명령 등을 할 것을 요구하는 소송이다.

따라서 “제4호 주민소송 판결이 확정되면 지방자치단체의 장인 피고는 상대방에 대하여 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불 등을 청구할 의무가 있으므로, 제4호 주민소송을 제기하는 자는 상대방, 재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 상대방에게 요구할 손해배상금 내지 부당이득금 등을 특정하여야 한다”는 게 대법원의 입장이다.

대법원은 “주민감사청구가 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리’를 대상으로 한 데 반하여, 주민소송은 ‘그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실’에 대하여 제기할 수 있는 것이므로, 주민소송의 대상은 주민감사를 청구한 사항과 관련이 있는 것으로 충분하고, 주민감사를 청구한 사항과 반드시 동일할 필요는 없다”고 판시한 바 있다.

■ 사안에 대한 대법원의 판단

대법원은 먼저 원고들이 지방자치단체의 장인 피고 용인시장에게, 前용인시장을 상대로 하여 용인시가 입은 1조 32억 원의 손해배상청구를 할 것을 요구한 데 대하여, “원심이 원고들이 주장하는 행위들 가운데 최소운영수입보장으로 인한 손해배상청구 부분에 대하여 본안에서 그 위법 여부를 판단하지 않고 원고들이 감사청구 당시 최소운영수입보장 약정이 구 민간투자법 시행령을 위반하였다는 내용을 직접적·명시적 감사청구대상으로 삼지 않았다는 이유로 제4호 주민소송의 대상에 해당하지 않는다고 보아 부적법하다고 판단한 것은 잘못”이라고 했다.

“법원으로서는 이 사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 모든 적극적·소극적 행위들을 확정하고 거기에 법령 위반 등의 잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따져본 다음 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여야 하는데, 원심은 前용인시장의 행위들을 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다”는 것이다.

대법원은 또한 원고들 주장 가운데 “한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 실시한 교통수요 예측결과가 과도함에도 前용인시장이 이에 대하여 실질적 검토를 하는 등의 절차를 거치지 않은 채 만연히 그 결과를 이 사건 실시협약에 따른 최소운영수입보장 산정기준으로 삼은 것은 잘못”이라는 취지로 볼 주장이 있는데도, 원심이 석명권을 제대로 행사하지 않은 잘못도 지적했다.

한편 원고들은, 용인시가 한국철도시설공단과 분당선(죽전-기흥) 구간의 조기개통을 위한 추가사업비 부담협약을 체결하고 한국철도시설공단에 209억 원 상당의 추가사업비를 지급하기로 한 것은 위법하므로, 피고에게 그 당시 시장을 상대방으로 하여 위 209억 원의 손해배상금 청구를 요구할 것을 주장했다. 이에 대해 원심은, 위 ‘추가사업비 부담협약’ 부분이 감사청구사항에 포함되어 있지 않았다면서 이 부분 관련 손해배상청구를 요구하는 것이 부적법하다고 판단하였는데, 대법원은 “‘2-바. 분당선 연장지연에 대한 보상 규정’ 부분의 주민감사청구사항과 동일하거나 적어도 그로부터 파생된 것으로서 위 주민감사청구사항과의 관련성이 인정된다”며 원심 판단을 파기했다.

원고들은 사업방식을 변경하고 재가동 업무대금을 지급할 당시의 용인시장에 대해서도 손해배상을 청구할 것을 요구했는데, 이 주장에 대하여 원심은 “주민소송 대상이 재무회계행위라고 볼 수 없다”거나 “용인시의회 의결을 거치지 않은 것이 위법하다고 보기 어렵다”거나 “행위와 손해 사이에 인과관계가 없다”거나 “해당 용인시장의 재임 기간 중에 제시된 것이 아니”라는 등의 이유로 부적법하다고 봤다. 하지만 대법원은 이 판단 모두를 법리 오해로 인한 위법으로 보고 파기했다.

또한 원고들은, 수요예측 및 용인경전철 측과 협상을 담당하였던 한국교통연구원과 소속 연구원들이 이 사건 용역계약에 따라 실시한 용인경전철의 수요예측에는 명백한 오류가 있었고, 이에 대한 그들의 중대한 과실도 인정되므로, 용인시가 그들을 상대방으로 하여서도 이 사건 사업비 1조 32억 원 또는 용역계약대금 3억 1,450만 원 상당의 손해배상금 청구를 요구할 것을 주장했다.

이에 대해 원심은 한국교통연구원과 소속 연구원들이 위 용역보고서를 작성하면서 용인경전철의 실제 수요를 예측하지 못하였더라도 이를 재무회계행위에 해당한다고 볼 수 없어 주민소송의 대상이 되지 않는다고 판단하였는데, 대법원은 재무회계행위에 해당한다고 봤다.

나아가 “연구원들로부터 오류가 있는 용역보고서를 제출받은 것은 재무회계행위와 관련이 있는 위법한 행위이거나 업무를 게을리한 사실이고, 이러한 용역업무의 수행이 민사상 채무불이행이나 불법행위에 해당할 때에는 용인시는 그 상대방인 한국교통연구원이나 그 연구원들에게 손해배상청구 등을 하여야 한다”고 덧붙였다.

대법원은 다만 “용인경전철이 삼성에버랜드 주식회사에 3년간 무상광고의 기회를 제공하는 내용의 업무제휴협약을 체결한 것이 주민소송의 대상이 될 수 없다”는 원심의 판단에는 결론에서 수긍했고, 사업관계자들과 건설회사들이 용인경전철의 자금을 횡령한 행위나 공사수주를 받은 행위, 건설하도급비율을 준수하지 않은 행위 등이 주민소송의 대상이 되지 않는다는 등, 그 외의 원심 판단에는 동의했다.