단상 왼쪽부터 심정희 이사관, 박노수 부장판사, 권오곤 한국법학원장(좌장), 이인호 교수, 민홍기 변호사

대법원이 지난 5월 21일, “대법원 재판 제도, 이대로 좋은가?- 상고제도 개선을 중심으로” 토론회를 개최했다. 김상환 법원행정처장(대법관)은 “현재의 상고제도는 1994년 이래로 특별한 변화 없이 유지되고 있는데, 상고제도의 모습이 지금과 같이 설계된 당시와 현재를 비교해 보면, 대법원에 접수되는 사건의 수는 물론 그 복잡성 등의 측면에서 과거와는 큰 차이가 있다”면서 “어떠한 방식으로든지 헌법이 정한 최고법원의 역할과 기능을 충실히 수행하고, 우리 국민이 원하는 좋은 대법원 재판을 실현할 수 있도록 상고제도의 개선이 이루어져야 할 필요성이 있다고 할 것인데, 이에 대해 사회적으로 상당한 정도의 공감대가 이루어진 것으로 생각된다”며 개선 의지를 나타냈다.

대법원은 상고제도 개선을 집중적으로 연구･검토하기 위해 지난 2020년 1월, 사법행정자문회의 산하 특별 분과위원회로서 ‘상고제도개선특별위원회(이하 ‘특별위원회’)’를 설치했다. 특별위원회 위원들은 이번 토론회에서, 지난 1년여간 중점적으로 논의한 개선안들을 발표하고 온오프라인으로 참여한 토론자들과 의견을 교류했다. 특별위원회는 전국법원장회의와 전국법관대표회의가 각 1인씩 추천한 법관 2명과 법무부 추천 검사 1명, 대한변협 추천 변호사 2명, 국회공무원 1명, 대학교수 4명, 시민단체 1명, 총 11명으로 구성됐다. 올초 1년의 임기를 마치면서 사법행정자문회의에 제도 개선안을 보고했으나, 현재 임기가 연장되어 추가 연구와 검토를 진행 중에 있다.

■ 국민 85% “상고제도 개선 동의”...법관 96% “부적법‧무익한 상고사건 많다”

“상고제도 개선의 필요성에 대해 사회적으로 상당한 정도의 공감대가 이뤄진 것으로 생각된다”는 김상환 법원행정처장의 말은, 특별위원회가 지난해 9월부터 한 달간 실시한 ‘상고제도 개선 필요성 등에 관한 인식조사’ 결과를 근거로 한다. 박노수 부장판사는 비법률전문가인 국민 일반 총 1,135명(소송유경험자 926명, 소송무경험자 209명)과 법률전문가 총 1,518명(법관 886명, 검사 83명, 변호사 408명, 법학교수 141명)의 답변으로 구성된 인식조사 결과를 분석‧발표했다.

그에 따르면 일반국민의 84.9%가 상고제도 개선의 필요성에 동의했으며, 전문가 집단의 경우 “대법원에 제기되는 상고사건 중 부적법 또는 무익한 상고사건이 많다”는 견해에 모든 직역이 높은 비율(법관 95.9%, 검사 89.2%, 변호사 75.7%, 법학교수 80.1%)로 동의했다. 박 부장판사는 다만, “상고제도 개선에 대해 일반국민과 법전문가 모두가 깊이 공감하고 있는 것과는 별개로, 상당수 일반국민이 대법원(상고심)의 성격과 운영 현실을 제대로 인식하지 못하고 있다”면서 “상고제도에 대한 적극적 홍보가 필요하다”는 점을 지적했다.

인식조사에 따르면 상고심이 법률심이라는 점에 대해 일반국민의 46.2%가 ‘모른다’고 답했으며, 상고이유가 제한적이라는 점에 대해서도 47.5%가 ‘모른다’고 답했다. 대법관 1인당 연간 부담 사건수가 4천 건이라는 점에 대하여도 일반국민의 70.5%가 ‘모른다’고 답했는데, 박 부장판사는 “상고제도 개선을 추진함에 있어서는 상고심의 성격과 현실에 대해 국민이 정확하게 인식하고 파악할 수 있도록 적절한 홍보 대책을 수립해야 한다”고 강조했다.

그는 “현재 1년 동안 대법원에 접수되는 상고사건은 본안사건 수만 4~5만 건”이라면서, “이는 대법관 1인당 주심 사건으로 1년에 약 4,000건, 비주심 사건 포함 시 1년에 약 16,000건을 담당해야 하는 것”이라고 풀이했다. 나아가 “이 같은 과다한 사건 부담으로 인해 충실하면서도 신속한 심리나, 중요 사건에 대한 심층적 연구‧검토가 물리적으로 불가능한 상황이고, 이는 질 좋은 재판을 제공하는 데에도 장애가 되고 있다”고 전했다.

한편 대법원의 재판 운영과 관련하여서는, “법률전문가 중 법관‧검사‧법학교수의 다수(법관 74.5%, 검사 38.6%, 법학교수 63.8%)가 ‘법률심임에도 (대법원이) 사실관계 판단에 과도하게 개입하고 있다’고 응답했다”고 분석했다. 사법부 예산 증액 시 가장 먼저 예산이 지원되어야 할 영역에 대한 의견을 묻는 설문에는 모든 법률전문가 직역에서 ‘하급심 담당 법관 충원’이 가장 높은 응답비율(법관 72.2%, 검사 55.4%, 변호사 61.0%, 법학교수 55.3%)을 보인 점을 지목하며, “하급심 강화를 위해 적극적인 예산 집행이 필요하다는 점이 지적됐다”고 분석했다.

최고법원인 대법원에서 더 중점을 두어야 할 기능이 무엇인지에 관하여는, 일반국민의 50.5%가 ‘개별･구체적 사건에서의 권리구제기능’을, 42.4%가 ‘법령해석･적용의 통일기능’을 꼽았다. 법률전문가 집단에서는 법관‧검사‧법학교수 모두 ‘법령해석･적용의 통일기능’이라는 응답이 가장 높게 나타났으나(법관 88.4% 검사 72.3%, 법학교수 76.6%), 변호사 직역에서는 ‘개별･구체적 사건에서의 권리구제기능’이라는 응답 비율이 가장 높았다(47.8%).

3심의 심급제도에 관해서는, 일반국민의 36.9%가 “1심과 2심에서 충실하게 재판을 받았다고 하여도 상고심(3심) 재판은 보장되어야 한다”고 응답했고, 법률전문가 집단의 경우 법관을 제외한 직역 모두에서 이 답변 비율이 가장 높았다(검사 54.2%, 변호사 67.2%, 법학교수 39.0%). 법관 직역에서는 ‘충실하게 재판을 받았을 경우를 전제로 한 차례 불복 기회만 가져도 무방하다’는 답변이 가장 높게 나타났다(39.4%).

■ 우리나라 상고제도의 변천과 경위

박노수 부장판사는 고법 상고부가 설치된 ‘과도 법원조직법(1948. 5. 4.)’ 이후부터 대법원의 구성과 재판부의 중요한 변화에 따라 시대별로 구분하여 우리나라 상고제도의 변천과 그 경위를 짚었다.

‘① 대법원의 이원적 구성 시대(1959. 1. 13. ~ 1961. 8. 11.)’에는 대법관은 9인 이내, 대법원판사는 11인 이내로 구성됐다. 재판부는 ‘대법관 1인 이상 포함된 법관 5인으로 구성된 소부(민사부, 형사부, 특별부)’, ‘대법관만으로 구성된 소부’, ‘대법관 전원으로 구성된 연합부’로 구성됐다. 당시 대법원판사의 사물관할 제한에 따른 애로가 있었고, 대법원은 “대법원판사 제도를 없애고 대법관 수를 16인으로 하며, 대법원장이 필요하다고 생각하는 경우 21인까지 증원할 수 있도록 하자”고 주장했으나, 1961년 5･16 이후 별다른 여론 수렴 없이 전격적으로 대법관을 9인으로 하면서 고등법원에 상고부를 두는 내용으로 법원조직법이 개정됐다.

‘② 고등법원 상고부(4급 3심제) 시대(1961. 8. 12. ~ 1963. 12. 13.)’는 종래의 3급 3심제(1심 지방법원, 항소심 고등법원, 상고심 대법원)를 수정하여 지방법원 본원 항소부, 고등법원 상고부를 신설(4급 3심제)했다. 이 시기에는 상고심의 분산으로 법령해석 통일의 저해가 있었고, “모든 국민으로 하여금 대법원 판결을 받을 기회를 보장하는 것이 헌법상 국민의 권리 실현에 도움이 된다”는 주장 등에 따라 폐지됐다.

‘③ 고등법원 상고부 폐지 후 대법원의 구성(1963. 12. 14. ~ 1981. 2. 28.)’ 시대에는 상고심을 담당하는 법원을 대법원으로 일원화하고, 대법원판사가 12명으로 증원됐다. 또한 대법원에 부를 두고 대법원판사 3인 이상으로 구성하도록 했는데, 실제로는 4인제 재판부 3개를 두었다.

‘④ 상고허가제 시대(1981. 3. 1. ~ 1990. 9. 1.)’는 1981. 1. 24. 국가보위입법회의가 별다른 여론 수렴 없이 전격적으로 ‘소송촉진등에관한특례법’을 의결하면서 시작됐다. 이에 따라 1981. 3. 1.부터 상고허가제가 실시됐는데, 민사사건은 헌법･법령･판례 위반의 경우에만 권리로서 상고할 수 있도록 하고(권리상고), 그 외의 경우에는 대법원에 상고허가신청을 하여 허가를 받은 경우에만 상고할 수 있었다. 이에 대하여는 국가보위입법회의 입법의 정당성 논란에 더하여, 허가비율과 인용비율이 낮고 불허가의 경우 이유를 설시하지 않아 국민으로 하여금 대법원 판결을 받을 기회를 제한한다는 비판이 있었다. 또한 소액사건을 제외한 민사사건 상고이유에 특별한 제한이 없어지면서 모든 상고사건에 정식 이유가 기재된 판결을 선고(1990. 9.~1994. 8.)함에 따라 상고사건 급증, 사건 처리 지연, 상고제도 남용 등의 폐단이 발생하여 폐지됐다.

‘⑤ 심리불속행 시대(1994. 9. 1. ~ 현재)’는 상고허가제도 폐지 이후 상고사건이 급증하게 되자 이에 대한 대책으로서 심리불속행 제도가 도입되면서 시작됐다. 심리불속행은 판결에 이유를 기재하지 않을 수 있고, 판결의 선고를 요하지 않으며 판결을 송달만 하면 되므로 대법원의 업무부담 경감에 일정 부분 도움을 주고 있다는 평가를 받는다. 반면 “심리불속행판결의 경우에도 사건기록에 대한 검토･연구는 다른 사건과 동일하게 매우 자세하게 이루어지므로, 대법원의 업무부담 경감에 큰 도움이 되지 않고 있다”는 견해도 있다. 시민단체나 변호사단체 일각에서는 심리불속행제도가 국민의 재판받을 권리를 침해한다며 폐지를 주장하고 있으나, 헌법재판소는 상고심절차에 관한 특례법 조항에 대한 헌법소원심판사건에서 심리불속행 조항 및 판결이유 불기재 조항을 합헌으로 판단(2007헌마589 등 다수)한바 있다.

■ “상고제도 개선, 최고법원이자 법률심인 대법원이 갖는 규범적 역할을 방향타 삼아야”

박노수 부장판사는 현재 상고제도 개선안으로 논의되고 있는 주요 방안 세 가지를 ▲상고심사제 방안 ▲고법 상고부 등 방안 ▲대법원 규모 확대 방안으로 정리했다.

상고심사제 방안은, 법에 정해진 상고이유를 포함하고 있는지에 대한 심사를 강화하거나 상고이유 자체를 보다 강화하여, 사회 전반에 영향력을 미칠 중요한 법적 쟁점을 포함한, 보다 근본적인 중요성을 가지는 사건에 대법원의 심리를 집중하자는 안이다.

고법 상고부 등 방안은, 상고심을 담당하는 별도의 법원(고등법원 상고부 등)을 두고 대법원과 다른 법원(고등법원 상고부 등)이 상고사건을 분담하여 처리하자는 안이다.

대법원 규모 확대 방안은, 대법원에서 상고심 재판을 담당하는 법관을 늘리자는 안으로서, 구체적으로는 ①대법관만을 증원하는 방안 ②대법관 대신 대법관이 아닌 법관(‘대법원 판사’)을 증원하는 방안 ③대법관과 대법원판사를 모두 증원하는 방안이 거론된다.

박 부장판사는 “헌법과 법률이 예정하는 최고법원이자 법률심인 대법원의 규범적 역할이란, 법률 해석･적용에 있어 객관적･통일적 기준을 설정함으로써 하급심 및 국민의 법률생활에 예측 가능한 지침을 제공하는 역할”이라면서 “대법원은 분열과 갈등의 종국적 해결자로서, 법치에 근거한 사회통합의 방향을 제시하는 역할을 해야한다는 방향성을 갖고 제도개선을 이뤄야 한다”고 주장했다.

■ “상고심사제 방안, 가장 심플하면서 비용 들지 않는 개선안”

이인호 중앙대 법학전문대학원 교수는 상고심사제 방안을 지지하며, “상고심사제 방안은 현행 대법원과 법원의 조직체계를 손대지 않고 그대로 유지하면서, 또한 입법자에게 부담을 주지 않고 대법원의 최고법원성을 복원하는 문제를 빠르게 해결할 수 있는 안”이라고 평했다. 상고심사제 방안은 가장 심플하면서 비용이 들지 않는 데 비해, 다른 두 방안은 제도와 조직이 무겁고 비대해지는 단점이 있다는 의견이다.

그는 “현재 상고사건의 파기 비율이 5% 정도에 불과한 점을 볼 때, 현재의 상고제도는 당사자에게나 사회 전체적으로나 비생산적인 제도”라면서 “상고심사제를 도입하면 분쟁은 빨리 종결지어 신속한 재판을 받을 권리를 실현할 수 있고, 불필요한 상고가 억제됨에 따라 당사자의 경제적 비용 부담을 줄이면서, 분쟁해결의 지연에 따르는 심리적 스트레스도 줄일 수 있다”고 주장했다.

현재 비대해진 우수한 대법원 재판연구관 자원은 하급심 강화에 활용할 것과, 상고심사제 하에서는 필요하다면 대법관의 수를 9인으로까지 줄여서, 그 여력을 하급심 강화에 보탤 수도 있다는 구상을 냈다.

이 교수는 특히 “우리 헌법이 대법원을 전원합의체(One Bench System)로 상정하고 있다”며 “대법원의 최고법원성은 필연적으로 전원합의체 재판이 물리적으로 가능한 조직 구성을 헌법적으로 요구한다”고 해석했다. 그는 “사회 변화에 부응하는 새로운 법리의 제시는 단일의 전원합의체 재판에서 비로소 가능하다”면서, “지금의 소부 중심의 재판 운영은 헌법이 예정한 원칙적인 조직 구성 및 업무방식이 아니므로 헌법이 예정하고 있는 원칙인 ‘단일의 전원합의체 재판’ 중심의 운영으로 복귀해야 하며, 그것이 바로 헌법이 대법원을 ‘최고법원’으로 규정한 본래의 취지”라고 했다.

나아가 “헌법재판소 판례가 분명히 하고 있는 바와 같이, ‘모든 권리구제의 최종심급이 대법원일 것’은 헌법의 명령이 아니지만, ‘최고심급’으로서의 기능수행은 대법원을 최고법원으로 명시하고 있는 헌법의 명령이자 헌법이 대법원에 부여한 헌법적 과제”라면서 “미국, 영국, 프랑스, 일본이 전면적 혹은 부분적 상고허가제를 채택한 이유는 바로 ‘최고심급’으로서의 헌법적 기능을 충실히 실현하기 위한 것이며, 유럽인권재판소도 ‘사법권의 적정한 행사를 담보하기 위해 상고사건을 선별하는 제도를 마련하는 것이 유럽인권협약 제6조의 재판청구권을 침해하지 않는다’고 판단하고 있다”며 상고심사제 안의 타당성을 강조했다.

■ 독일 입법례와 유사하게...“형사는 고등법원 상고부 + 민사는 상고심사제”

심정희 국회사무처 이사관은 “대법원의 법령 해석･적용 통일 기능만을 강조하면 상고심사제 안이 가장 근접한 제도이겠지만, 재판청구권과 관련된 국민적 관심 내용인 3심제 및 대법원에서 재판을 받을 기회가 현행보다 크게 후퇴될 수 있다는 비판에 직면할 우려가 있다”고 평하면서, “일반 국민의 현실적 인식을 바탕으로 상고제도 개선방안의 법리적 쟁점을 정책목표에 접목시키는 실무적 노력을 한다면, 국민적 공감대 형성에 유리할 뿐만 아니라 사법신뢰 제고에도 효과가 있을 것”이라고 주장했다.

그는 특히 일반국민에 대한 인식조사 결과가, 예상과는 다르게 고등법원 상고부 안을 선호하는 것으로 나타난 점에 주목했다. 또한 “일반국민은 대법원의 법령 해석･적용 통일 기능보다 권리구제 기능에 관심이 높으며, 상대적으로 대법원에서 재판을 받을 기회의 축소는 수용할 의사가 있다는 것이 확인됐다”고 분석하는 한편 “민사사건 경험자는 나름대로 상고 여부를 두고 합리적인 판단을 했지만 형사사건 경험자는 최종심까지 가겠다는 정서적 측면이 강하게 작용했음을 알 수 있고, 또한 형사사건 경험자가 상대적으로 최고법원의 권리구제 기능 및 3심제에 대한 요청이 높은 것을 볼 때, 상고제도 개선에서 최종심의 기회 보장은 형사사건에 우위를 두어야 할 것으로 보인다”고 풀이했다.

그는 이러한 일반국민 인식조사 결과를 바탕으로, ‘형사사건 상고절차는 고등법원 상고부 안으로, 민사사건 상고절차는 상고심사제 안으로 구분하여 상고절차를 개선하는 방안’을 제안했다. 이는 독일 입법례와 유사한 방식으로, 독일은 형사사건의 경우 상고이유가 있는 사건에 대해 1심 법원을 기준으로 하여 고등법원과 연방일반법원이 최종심을 나누어 분담하고, 민사사건의 경우에는 항소법원이 판결로 상고를 허가했거나 상고법원이 상고허가한 사건만 상고가 가능한 상고허가제를 채택하고 있다.

■ “우리 대법원은 ‘권리구제를 하는 최고법원 기능’이 더 우선한다고 보아야”

민홍기 변호사는 상고심의 성격과 대법원 기능의 이상적인 모습에 대하여 다른 발표자들과는 다소 다른 견해를 보였다. “대륙법계 성문법 국가인 우리 헌법 체제하에서는 대법원 판결에 제한된 기속력이 인정될 뿐이고, 법률에 대한 위헌심사권이 없는 우리 대법원에 대해 오롯이 미국 연방대법원이나 독일 연방헌법재판소와 같은 법률심의 기능을 요구하기는 어렵다”는 것이다. 해방 이후 지금까지 오랫동안 대법원이 최종심으로서 권리구제에 적극적인 재판 실무관행을 형성해 온 점 또한 간과할 수 없다고도 했다.

그는 “민주화 이행과정에서의 현행 헌법이 처한 과도적 성격과, 헌법재판소 제도의 도입 및 대법원과의 관계 등을 감안할 때, 현행 헌법상 대법원의 지위는 개별 상고사건에 대한 최종심으로서 ‘권리구제를 하는 최고법원으로서의 기능’이 ‘법령의 해석‧적용을 함에 있어서 객관적이고 통일적인 기준을 제시하는 법률심’에 다소 우선하는 것으로 보인다”고 주장했다.

또한 “상고기각율이 높다는 이유로 곧바로 ‘남상고’라는 이름으로 비난할 것만은 아니”라면서, “당사자나 그 대리인이 패소한 판결에 대해서 불만을 갖는 것은 자연스러운 현상이고, 사실심 법관 가운데에는 그 진행이나 결론의 도출 등에 있어 상위 그룹에 속하는 법관과 하위 그룹에 속하는 법관이 존재하는 것이 현실이어서, 법관이 법정에서 다양한 수준의 당사자나 대리인을 보는 것과 마찬가지로, 당사자나 대리인 역시 여러 법정에서 다양한 수준의 법관을 보게 된다”고 전하기도 했다.

상고제도 개선안에 대해서는 “고등법원 상고심사부, 고등법원 상고부, 상고법원, 대법관의 증원, 대법원의 2원적 구성 등 각 방안은, 어느 한 방안의 장점이 다른 방안의 단점이 되거나 또 다른 방안의 장점이 제3의 방안에 대한 단점이 되는 등 각 방안의 장‧단점이 서로 순환하는 관계에 있다”면서 “어느 방안 하나만으로는 현재의 상고제도를 개선하는데 한계가 있고, 사실심 재판부의 양적‧질적 확충이든, 심리절차에서 공격‧방어 기회의 충분한 제공이든, 대체적 분쟁해결 절차의 확대든 간에 사실심 단계의 근본적인 충실화와 사실심을 담당하는 법관에 대한 국민들의 신뢰‧존경의 회복이 선행되지 않는 이상, 상고심의 수요를 억제하는 데는 백약이 무효일 것”라고 주장했다.

그는 “장기적으로는 지방법원 등 법원의 최일선에서 일반 국민들과 만나는 법관에 풍부한 법조 경험과 연륜 및 인품있는 판사들을 배치되도록 함으로써 국민들의 신뢰와 존경을 우선 회복해야 한다”고 하는 한편 “상고심의 운영은, 법관을 일부 증원(6명)하여 재판부를 2원적으로 구성하고 재판부를 증설함으로써(2원적 재판부 10개, 대법관 재판부 2개) 민‧형사 사건의 상고사건에 대한 최종심으로서 권리구제를 하는 기능은 지금처럼 앞으로도 여전히 대법원의 중요한 기능으로 작동하되, 헌법‧행정, 조세, 노동 등의 사건에서는 법령의 해석‧적용을 함에 있어 객관적이고 통일적인 기준을 제시하는 기능을 지금보다 더 적극적으로 수행해야 한다”는 의견을 제시했다.