한국입법정책학회(회장 장교식 교수)가 지난 6월 23일, 경상북도, 대구광역시와 함께 “4차산업혁명 시대 지방분권과 행정통합을 위한 국내외 법‧제도 사례 분석과 시사점”을 주제로 학술대회를 개최했다. 4차산업혁명시대의 저출산‧고령화 등 문제에 대응하면서, 규모의 경제로 비용을 절감하여 지방의 열악한 재정상태를 극복하기 위해서는 내실있는 지방분권이 추진되어야 한다는 문제의식에서 마련된 이번 학술대회는, 독일, 미국, 일본 등 주요 해외국가의 지방분권 및 행정통합 사례 등의 비교 분석과 이를 통한 시사점 도출이 중점적으로 이뤄졌다.

■ “현대적 상황에 맞게 도 단위 강화하여 지방자치 실시해야”

조정찬 전 숭실대 교수는 지방분권법 개정안을 설명했다. 조 교수는 “우리 지방자치의 역사는 도 단위의 오랜 전통을 지니고 있고, 군 단위 자치는 교통 통신사정을 염두에 두면서 읍면자치의 규모비경제를 해결하기 위한 방안으로 대두되었다”고 하면서, “현대에는 교통 통신이 자치에 큰 걸림돌이 되지 않고 있으므로 광역 차원에서 새로운 권한 주체를 설정할 필요성이 있고, 따라서 도 단위를 강화해 지방자치를 실시하는 방안을 강구해야 한다”고 주장했다.

그는 “본법의 입법 당시 분위기는 도가 지역감정의 원천이라는 인식에서 도의 폐지에 관심을 둔 것 같은데, 지방분권은 결국 지방자치의 핵심요소인 사무의 확보에 중점을 두어야 한다”면서 “지방분권의 견인차 역할을 할 도의 기능 재정립이 필수이기 때문에 현재 중앙정부와 기초자치단체 사이에서 연락책 역할 정도만을 정한 지방자치법의 태도는 수정해야 하고, 이런 의미에서 지방분권법에 시도 통합에 관한 일반적 통칙을 추가 보완하는 것은 매우 긴요한 과제”라고 했다.

한국지방정부연구원 김회창 원장은 미국의 행정통합 사례를 발제했다. 그는 “미국의 지방자치와 우리나라 지방자치를 수평적 관점에서 다루는 데에는 많은 어려움이 따른다”고 전제하면서 예컨대, 미국 연방헌법에는 지방정부 통합을 의미하는 조항이 없고, 대부분 각 주의 일반법(general law)에서 규정하고 있으며, 통합을 통한 헌장(charter)의 창설이 지니는 의미 또한 우리의 제도와는 상당히 다르다는 점을 먼저 지적했다.

이어 “지금 우리가 당면하고 있는 광역시와 도의 통합과 같은 대단위 통합과 관련한 사례는 미국 지방정부 통합사례에 존재하지 않는다”면서 그 이유에 대하여, “비용이 많이 드는 통합보다는 특별구(special district)의 창설이나 상호 간 협력으로 얼마든지 당면한 문제를 해결할 수 있다고 보는 믿음과, 지방정부의 덩치가 커지면 커질수록 주민들과의 거리가 멀어질 수밖에 없고 그렇게 되면 자신들이 누리는 행정서비스의 질이 떨어질 수밖에 없다는 사실을 미국은 오랜 경험으로 체득하여 알기 때문”이라고 분석했다.

초당대 문현철 교수는 “한국사회의 고질적 문제점인 수도권 집중문제, 거대 도시들로의 인구집중문제를 4차산업혁명시대 언택트 기술이 해결해 줄 수 있다”면서 “메가시티보다는 컴팩트시티가 대안”이라는 의견을 냈다. 문 교수는 “메가시티적 통합론은 중앙집권적 위임행정에 의한 지방행정을 예정하는데, 이는 고비용 저효율적”이라면서 근본적 해결방안으로 행정연방제 실시를 주장했다. 행정연방제에 대하여 그는 “복잡한 제도의 신설이 아닌, 심플한 근본적 개선으로 큰 효과를 낼 수 있다”며 “지방행정과 교육, 복지, 군사, 법무, 조세, 환경, 재난행정 등에 새로운 신진대사가 일어나 각 행정영역의 작동성이 강화될 것”이라고 내다봤다.

숭실대 조규상 교수는 ‘일본의 행정통합 배경과 목적, 전개과정, 주요내용 및 시사점’을 발표하면서, “일본의 합병은 현재 완성된 것이 아니라 다른 여느 국가와 마찬가지로 현재 진행형이고, 그 합병은 시대의 요청에 따라 당시 정권의 정책적 추진이 계기가 되어 근대에서 현대에 이르기까지 크게 세 번 이루어졌다”고 소개했다. 특히, “합병의 목적이 된 인구감소, 저출산 고령화의 진행, 재정상황의 악화 등을 고려하면 무조건적 합병만이 만사가 해결되지 않는 점을 알 수 있다”면서, “일본 사례를 통해 합병은 지방자치단체의 재정문제와 밀접한 관련성이 있다는 점을 알 수 있다”고 정리했다.

■ “주민들 사이 행정통합에 대한 공감대와 신뢰 형성, 이해관계 합일이 우선되어야”

독일의 주통합사례를 발표한 인하대 이기우 교수는 “다른 많은 나라들과 마찬가지로 독일에서도 주와 지방자치단체의 구역개편에 관한 논의는 무성하게 있었으나 실제로 시행된 것은 일부에 그치고 있다”면서, 독일의 주 구역개편 사례 3가지로 △제2차대전후 독일연방공화국이 건국되기 이전의 연합국의 점령하에서 이루어진 주간 통합을 통한 노르트라인-베스트팔렌주의 형성 △독일건국 후 바로 이루어진 주간 통합을 통한 바덴-뷔르템베르크주의 형성 △독일 통일 후 추진되었으나 성사되지 못한 베를린-브란덴부르크간의 통합시도를 꼽았다.

이 교수는 “특히 베를린이 브란덴부르크에 둘러싸여 배후지역이 된다는 점에서 대구-경북 관계와 유사한 측면이 있어 베를린-브란덴부르크 통합실패사례가 우리에게 시사하는 점이 많다”고 전하면서, “이들 주가 역사적‧지리적 접점이 많음에도 불구하고 통합에 실패한 것은, 통합의 목적에 대한 공감대가 주민들 사이에 충분히 형성되지 않았고, 서로간에 신뢰관계가 형성되지 않았으며, 통합에 대한 이해관계가 달랐기 때문”이라고 분석했다.

영국의 행정통합에 대해 발표한 충남대 김권일 교수는 “불문법 국가인 영국에서 지방자치단체는 헌법상 지위를 보장받지 못하고, 의회의 입법에 따라 만들어지고 그 내용이 결정된다”면서, “영국의 지방자치단체는 모습은 단 하나의 법률이나 정책에 따라 마련된 것이 아니라 오랜 기간 법률 등이 변화되어 온 것”이라고 설명했다.

김 교수는 영국 사례가 주는 시사점으로서 △지역의 정체성을 고려하지 않은 국가 중심 행정통합 등의 행정체제 개편은, 그 과정이나 결과에서 주민갈등 등 여러 가지 문제점을 발생할 우려가 크다는 점 △영국의 사례와 같이 정당, 지방에서 독립된 위원회의 의견수렴 및 통합 결정 등을 참조할 필요가 있는 점 △비용편익 분석 후 검토결과를 주민에게 철저히 홍보하고 난 후 주민투표를 실시했다는 점과 주민들에 대한 선호조사를 위하여 모든 지방자치단체가 신뢰성이 있는 단일 여론 조사기관을 채택한 점 등을 들었다.

프랑스의 지방 행정체제와 지방분권에 대해 발제한 강명원 한양대 연구교수는, 프랑스 사례가 우리에게 주는 시사점으로 △프랑스는 정권교체 여부와 상관없이 일관성 있게 지방분권을 추진하고 있는 점 △지방분권을 더욱 강화하기 위해 2003년 헌법개정을 통해 지방분권에 관한 내용을 명시한 점 △위 2003년 헌법개정에서 기초자치단체의 권한 우선원칙과 맥락을 같이 하는 보충성의 원칙을 명시하여 자치입법권을 규정한 점 △프랑스는 지방분권개혁을 제4단계에 걸쳐 꾸준히 진행하고 있으며, 과도하게 세밀한 지방자치단체 구분으로 발생하는 비효율성과 재정약화를 극복하기 위해 꼬뮌 협력체인 메트로폴을 구상하여 시행하고 있다는 점 △재정 분권 없는 실효적인 지방분권은 생각할 수 없고 제대로 구현하기도 어려운데, 프랑스의 지방분권은 행정 권한 이양과 함께 재정의 이전도 병행하고 있다는 점 등으로 정리했다.

송원대 김남욱 교수는 우리나라 행정통합의 배경과 목적, 전개 과정, 주요내용 및 시사점을 발제하면서 입법적 개선이 되어야 할 사안들을 지적한바, △광역지방자치단체 간 행정통합의 기준과 경제통합의 기준을 명확히 마련하고, 주민투표로서 행정통합과 경제통합이 결정되도록 할 것 △통합행정에 관한 특별법을 제정하여 각 권한과 재원에 관한 특례제도를 합리적으로 마련하여 연방제 수준에 맞는 특별광역시, 특별자치도의 법적지위를 보장하는 입법적 조치를 할 것 △국무총리 소속의 지방통합지원위원회를 신설하여 콘트롤 타워 역할을 할 것 △광역지방자치단체간 행정통합이 이루어진 경우, 지방소멸위기를 극복하기 위하여 지방세법을 개정해야 할 것 등을 주장했다.