부산지방법원 김도요 부장판사가 해외연수법관 보고자료 Vol. 133를 통해 ‘독일연방헌법재판소의 베를린 시정부의 임대료 상한제 위헌 결정’을 소개했다.

그에 따르면 독일 정부의 고정차임 상한의 역사는 제1차 세계대전 시점까지 거슬러 올라가는데, 바이마르 공화국 시기인 1917년, 계약상 합의된 차임을 법률상 공포된 차임으로 낮출 수 있는 제국임대차법(Reichsmietengesetz)을 채택한 이후부터 제2차 세계대전이 종결된 지 40년 이상이 지난 시점까지 고정차임 상한은 지속됐다. 1987년에 이르러서야 기독민주당(CDU), 기독사회당(CSU), 자유민주당(FDU)에 의해 베를린 고정차임상한제가 폐지된다.

고정상한차임제가 폐지됐어도 연방 독일 민법(이하 ‘민법’)에는 주택임대차 차임규제가 규정되어 있다는 게 김 부장판사의 설명이다. 주택임대차에 대한 조문들은 2001년 대폭 개정되기도 했다. 그에 따르면, 민법 제557조 이하에서는 차임의 합의에 관한 규정을 두고 있는데, 장래에 대한 차임 변경의 합의는 계단식 차임, 가계물가지수에 기반한 지수식 차임 방식으로 합의할 수 있다. 임대인은 민법 제558조에 따라 임차인에게 차임인상에 동의할 것을 청구할 수 있다. 차임기준표 등에 의한 지역상례적 비교차임을 한계로 하여, 3년간 20%(주정부가 지정하는 주택 부족 지역에서는 15%)를 초과하지 않는 것을 조건으로(주택 개량, 관리비 상승의 경우 예외) 한다. 임대인이 차임인상을 일방적으로 청구하기 위해서는 임차료가 15개월 동안 변동되지 않은 상태여야 하고, 최근 차임 인상 요구가 있은 후 1년 이내에는 다시 인상을 청구할 수 없으며, 임대차 존속 기간 내에는 임대인과 임차인의 합의에 의해 차임을 인상할 수 있다.

2015년 6월 1일에는 ‘차임상승제동(Mietepreisbremse)’ 규정이 제556d조부터 제556f조까지 도입됐다. 독일 대도시의 치솟는 차임은 2013 연방정부 선거에서 중요한 이슈 중 하나였는데, 기민-기사 연합과 사민당의 연합정부는 최초 개시차임에 대한 규제 근거가 없던 한계를 보완하고자 했다. 그 결과 2013년 말, 5년을 한도로 과밀지역을 지정하여 새롭게 체결하는 주택임대차 계약에서도 차임상승을 제한할 수 있는 권한을 주정부에게 부여하는 조항을 민법에 반영했다.

이에 따라 주정부는 최대 5년의 지정기간을 한도로 ①연방 평균보다 차임이 명백하게 높게 증가하고, ②해당 지역 가구의 차임 부담이 연방 평균보다 현저히 증가하고, ③신축으로 거주공간의 수요를 맞출 수 없을 정도로 거주 인구가 증가하고, ④높은 수요가 있는데도 공실은 부족한 지역을 과밀지역으로 지정하여, 이 지역의 차임이 지역상례적 비교차임의 최대 10%를 초과할 수 없도록 했다[제556d(1), (2)]. 2019년 10월에는 이와 같은 권한부여조항의 효력을 2025년 12월 31일까지 연장했다.

이런 상황에서 베를린 주정부가 ‘베를린 주택 차임제한법(Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin, MietenWoG Bln)’을 2025년 2월 23일까지 한시법 형식으로 제정했고, 이 법이 2020. 2. 23. 자로 발효됐다. 김 부장판사에 따르면, 소위 ‘차임덮개법(Mietendeckel5))’이라고 부르는 이 법은 크게 아래와 같은 내용으로 구성되어 있다.

① 2019. 6. 18. 기준, 합의된 차임(가구나 설비 등에 대한 모든 추가 비용을 포함한 순 차임)을 넘는 차임을 금지하여 차임을 5년간 동결(제1, 3조)하고, 계단식 또는 지수식 차임으로 합의되었더라도 위 기준일에 적용되는 차임이 적용된다.

② 다시 임대하거나 새로 임대하는 경우, 지역에 상관없이 입주준비가 된 연도와 설비를 기준으로 12단계의 차임상한을 설정했다(제1, 4, 6조).

③ 임대인의 주택개량조치가 있으면 차임을 인상할 수는 있으나, 그 요건을 민법보다 더 구체화하여 제한했고, 제곱미터당 1유로를 초과하여 인상할 수는 없도록 했다(제7조).

④ 이를 초과하는 차임은 금지되는데, 위 법에서 규정한 차임 상한을 20% 이상 초과하는 경우 초과차임으로 간주된다(거주지 상태에 따라서 상한에서 일부 공제 또는 가산해야 하는 금액이 정해져 있다)(제1, 5조).

■ “차임 규제, 주정부와 연방정부의 입법 권한이 경합하는 영역…주법이 무효”

기민-기사연합과 자유민주당 소속의 독일연방의회의 국회의원들은 위와 같은 ‘베를린 주택 차임제한법’이 독일 연방헌법(이하 ‘헌법’)에서 부여한 입법권의 한계를 초과했다며 위헌법률심판을 청구했다. 독일 연방헌법재판소 제2재판부는 2021년 3월 25일, 위 법률을 위헌으로 판결했다.

재판부는 먼저 “헌법은 제70조 이하에서 연방과 주 사이 입법권을 최종적으로 배분하는 규정을 두고 있는데, 원칙적으로 연방과 주 모두에 중첩적으로 입법 권한을 두는 것은 이례적이고 연방은 헌법에서 명시적으로 부여한 경우에만 입법권을 갖는다”고 전제했다. 경합하는 입법권에 관하여는 헌법 제72조, 제74조, 제105조에서 각각 규정하는데, 연방헌법 제72조에 따르면, 연방정부가 경합하는 입법권을 행사하는 경우, 주정부는 연방정부가 입법 권한을 행사하는 시점과 한도에서 그 권한을 잃는 것으로 규정되어 있다(이른바 ‘차단 효과’).

재판부는 “이 같은 차단 효과는, 경합하는 영역에서 주정부가 미래에 새 법을 제정하는 것을 금지하고, 과거에 제정되었던 주법에서 제정 권한의 근거를 제거하기 때문에, 이러한 주법들은 무효가 된다”며 “이러한 차단 효과는 연방법과 주법이 같은 대상을 다룬다는 것을 전제한다”고 덧붙였다.

재판부에 따르면 특별한 공적 제한이 부과되지 않은 주택공간의 차임에 대한 규제는, 사회적 임대차법의 일부로서 헌법 제74조 제1항 제1호가 규정한 민법 분야에 속하여 경합하는 입법권이 부여된 영역이다. 재판부는 “연방정부는 민법 제556조부터 제561조에서 차임에 관한 법을 민법의 일부로 규정하여 경합하는 입법영역의 입법권을 행사했다”면서 “주정부는 헌법 제80조 제1항 2문에 따라, 연방정부가 그 내용, 목적, 정도를 정한 범위의 한도에서 규정을 제정할 수 있을 뿐”이라고 판시했다. 연방정부가 공적 제한이 부과되지 않은 주택공간에 있어서 차임의 최상한을 규정하는 것과 관련하여 이미 입법권을 행사한 이상, 주정부는 이 영역에서 차임을 규제할 수 있는 권한이 없다는 것이다.

나아가 “베를린의 ‘차임덮개법’과 민법상의 차임상승제동규정은 본질적으로 공적 제한이 없는 주택공간에서 과도한 차임으로부터 임차인을 보호하는 동일한 대상을 규율하고 있다”는 게 재판부의 판단이다. 재판부는 “베를린 주택 차임제한법은 연방법의 규율에 따라 임대차계약의 당사자에게 남겨진 결정의 여지를 더 좁게 만들었고, 주정부 차원에서 연방정부의 규정과 동시에 존재하는 시장과 무관한 고정상태의 규정을 도입했다”며 “일종의 강행규범 창출이자, 연방법에 따른 법적 결과 및 관련 당사자들 간의 이해조정을 바꾼 것”이라고 판시했다.