대한변호사협회(협회장 이종엽)와 서울지방변호사회(회장 김정욱)가 지난 2월 8일, “공정거래위원회 개혁방안 모색 토론회”를 공동 개최했다. 공정거래위원회(이하 ‘공정위’)의 개혁 방안으로 논의되는 여러 쟁점 가운데 특히 전속고발권 폐지는 문재인 정부의 대선공약이기도 했으나, 오히려 검찰에 힘이 실릴 수 있다는 재계의 우려 등을 의식한 여당은 2020년 12월에 있었던 법안 처리 과정에서 막판에 ‘폐지’ 아닌 ‘유지’로 입장을 바꾸어 이를 무산시켰다.

공정위 전속고발권이란 사업자가 공정거래법에 위반한 경우 공정위의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있게 한 것으로, 현재 모든 대선후보는 공정위의 전속고발권 폐지에 찬성하는 상황이다.

공정위는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’)에 따른 사무를 독립적으로 수행하기 위해 국무총리 소속으로 설치된 기관으로, 준사법적 권한을 갖는 합의제 행정기관이면서 동시에 중앙행정기관의 법적 지위를 함께 갖는 독특한 법적 성격과 지위를 갖고 있다. 공정위에 대해서는 전속고발권에 기하여 대기업과의 유착이나 ‘솜방망이 처벌’이 이뤄지는 현상에 대한 비판뿐만 아니라 공정위가 조사와 처분, 심의‧의결까지 사실상 1심의 역할을 담당하는 데서 비롯되는 독립성‧공정성 저해 문제, 국민의 재판청구권 침해 문제, 변호인의 조력권 침해 문제 등 다양한 개선 요구가 지속적으로 제기되어 왔다.

■ 변협 회원 인식조사 결과…“공정위의 변론권 침해 사례 심각하다”

주제발표를 맡은 조순열 서울지방변호사회 부회장(법무법인 문무)은 “공정위는 그 막강한 권한으로 지위를 독점함으로써 기업의 이익에 편승하고, 소비자 보호에 소홀함으로써 자유경쟁을 오히려 저해하는 기관으로 전락한 실정”이라고 혹평했다.

그는 대한변호사협회(이하 ‘변협’)가 지난 2021년 11월 12일부터 3주간, 이어 2021년 12월 8일부터 3주간, 총 두 차례에 걸쳐 진행한 변호사 회원 대상 설문조사 결과를 바탕으로 공정위 개혁방안을 주장한바, 그 내용은 ▲전속고발권 폐지 ▲공정위 처분에 대한 불복 소송의 3심제 전환 ▲공정위 조사‧처분권 및 심의‧의결권의 분리 ▲변론권 침해 방지 및 적법절차 보장을 위한 공정거래법 개정 등 네 가지다.

변협 설문조사 결과에 따르면 전속고발권 폐지에 동의하는 변호사 회원은 73.9%다. 동의하는 주요 이유로는 △독점 권력 양산 및 공정위와 대기업 간 유착 △자의적 고발권 행사 또는 기업 봐주기식으로 고발권 미행사 시 그에 대한 견제나 보완, 구제책 부재 △공정위 출신 전관의 세력화, 특화 등 폐해 등이 나왔다.

한편 공정위 처분에 대하여는 1심 재판을 받을 기회가 없고, 곧바로 서울고등법원에 소송을 제기한 뒤 이에 불복할 경우 대법원에 상고하는 2심제로 운영되고 있다. 조 부회장은 “이렇게 한 것은 경제사건에 대한 전문성과 신속성을 위함이었지만, 현재는 행정법원이 개원한지 24년이 되어 행정법원 법관들의 노하우와 전문성은 공정위 심의위원들과 비교도 되지 않을 만큼 확보된 상황”이라며 2심제의 부당함을 지적했다.

변협 회원들 또한 90.6%가 공정위 처분에 대한 불복소송의 3심제 전환에 찬성했다. 그 이유로는 △사실심이 단심제인 것은 헌법상 국민의 재판받을 권리 침해 △공정위 심의‧의결이 법원의 1심을 대체하는 것은 공정성‧중립성‧전문성‧신뢰성에 문제 △다른 행정사건이 3심제인 것과 비교할 때 형평성 문제 △공정위 전관 출신들이 심의‧의결을 담당하여 전관예우의 폐단 존재 등이 지적됐다.

조 부회장은 “공정위는 ‘경찰+검찰+1심법원’, ‘독점적 슈퍼 갑’이라는 별명처럼, 형사사건의 경우 수사와 기소, 1심 재판까지 담당하고 있어 시민사회와 전문가 단체, 일반 국민들의 비판의 대상이 되어 왔다”며 공정위 조사‧처분권과 심의‧의결권의 분리 필요성을 주장했다. 그는 “공정위 조사기관과 심결기관인 전체회의 및 소회의가 조직적으로 독립되어 있지 않아 피심인이 신뢰하고 납득할 만한 결과를 도출하지 못하며, 공정위의 조사‧심의부기관(심사관)과 심의‧의결기관(위원회)이 조직상 분화되어 있지 않아 상호 영향력 행사를 배제할 수 없다”고 꼬집었다.

변협 회원 76.1%도 이에 찬성하면서, 그 개혁방안으로 △엄격한 인적‧물적 통제로 공정거래청과 공정위의 이원화 구조를 도입하거나 검사의 수사지휘를 받는 구조로 개편 △전원회의‧소회의는 공정위 출신이 아닌 법률‧경제 외부 전문가로 구성하는 방안 △3심제 도입하여 공정위의 심의‧의결권 박탈 등을 제시했다.

끝으로 변협 회원들은 92.6%가 “공정위가 적법절차를 준수하도록 공정거래법 개정이 필요하다”고 응답했다. 준수사항으로는 △변호인의 조력을 받을 권리 고지 △피조사인‧대리인 등에 대한 조사경과 등 통지 의무 이행 △위법수집증거의 증거능력 배제 △압수목록의 교부 △영장주의의 도입 등의 의견이 나왔다.

특히 공정위 조사 등 변론과정에서 변호인의 변론권을 침해하는 위법‧부당행위가 다수 지적된바 ▲의뢰인과 변호인 사이의 이간질, 폭언, 신경질, 고성, 사죄 강요, 성희롱 발언, 이의제기에 대한 면박 등 고압적인 태도 ▲예단을 바탕으로 한 끼워맞추기식 자료 제출 요구, 없는 자료 제출 요구, 무조건적 제출 요구, 자료제출 기한의 무리한 단축 등 임의제출 압박 ▲부당한 현장조사와 변호인 동석 금지, 변호인의 발언‧메모 금지, 사유를 미고지한 채 자료 열람과 복사 신청 거부 등의 사례가 쏟아졌다.

■ 기업 리스크 축적된 컴플라이언스팀에 대한 무차별적 자료 요구, “기업 준법활동 자체를 저해하는 결과”

성중탁 경북대 법전원 교수는 “조세심판 절차에 도입되었던 경쟁 원리를 행정심판 기구와 법원 간 경쟁으로 확대하여 1심 소송과 공정위 전심절차가 상호 경쟁하고 국민의 선택에 따라 지속적 평가를 내리는 방안이 타당하다”라는 의견을 제시했다. 성 교수의 이 같은 견해는 “공정위의 사건처리 절차가 조직적, 기능적 독립이나 준사법성 측면에서는 미흡하지만, 신속하고 경제적인 구제, 다양한 이해관계를 절충한 분쟁조정기능 등 나름의 역할을 하고 있는데 이를 갑작스레 폐지하고 법원의 1심 소송절차로 전환하는 것은 그 같은 심급제가 국민에게 높은 편익을 주고 있는지 여부를 고려하지 못한 것”이라는 반대 견해를 감안한 것이다.

다만 성 교수는 “1998년 서울행정법원이 개원하면서 대부분의 행정사건은 2심제에서 3심제로 변경되었는데, 유독 공정거래 사건만 2심제가 20여년 존치돼 왔다”며 “신속한 판단보다 사실심리를 더 중시하는 기업들이 존재하는 상황에서 공정위가 법원 1심 절차를 대체할 수 있을 정도의 공정성, 독립성을 갖추고 있는지에 관해서는 의문이며, 사실심리를 더욱 강화하려는 현재의 사법운영 방침과도 맞지 않다”라는 견해를 보였다.

그는 또한 “공정위는 독립규제위원회로서 준사법적 권한을 행사하기 때문에 그 사건처리 절차 역시 준사법적으로 구성하여야 한다”며 “공정위가 처리하는 사건수를 줄이더라도 당사자의 절차적 권리를 대폭 확대하여 법원에 준하는 절차적 보장을 기대하는 당사자들의 불만을 해소해 줄 필요가 있다”라고 말했다.

이완근 (사)한국사내변호사회 ESG 위원장은 “기업 입장에서는 합리적 처분이 빠른 시기에 도출되는 것이 변론권 보장만큼 중요하다 보니, 이러한 측면에서 공정위에 정당성이 주어졌던 것”이라고 설명하는 한편 “공정위 조사 이후 법원으로 조사 및 의결 대상 기업이 불복절차를 밟고 법원에서 기존의 처분이 취소되는 비율이 점점 증가하고 있는 것도 우려스러운 지점”이라는 견해를 보였다.

이 위원장은 특히 “공정위가 몇 년 전부터 기업의 준법 리스크 관련 정보가 모여 있을 가능성이 많다는 점에 착안하여 기업의 법무팀, 컴플라이언스팀, 기타 준법지원 관련 활동 부서의 모든 자문 내역 및 소송 관련 서류의 제출을 요구하거나 관련자의 컴퓨터나 휴대폰 등 기기를 일괄적으로 조사하는 사례가 크게 증가하고 있다”며 우려를 나타냈다.

기업의 컴플라이언스팀 등 준법관련 부서는 기업이 장래 리스크에 대비하여 선제적이고 자발적으로 기업의 비용을 들여 회사 내부의 법률 리스크 관련 자료를 축적하는 것인데, 공정위의 이 같은 조사관행은 기업의 자발적 준법 활동을 공정위의 손쉬운 기업 제재를 위한 자료로 전락시키는 일에 다름아니며, 이는 곧 기업의 준법지원활동 자체를 심각하게 저해한다는 지적이다.