2021헌바168등

구 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항 본문 등 위헌소원

미신고 옥외집회 처벌 사건

종국일자 : 2026. 2. 26. /종국결과 : 헌법불합치,합헌

<미신고 옥외집회 처벌 사건>

헌법재판소는 2026년 2월 26일 옥외집회에 대하여 사전신고 의무를 부과하고 이를 위반할 경우 예외 없이 처벌하도록 한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’이라 함) 조항들에 대하여 아래와 같은 결정을 선고하였다.

① [처벌조항] - 헌법재판소는 재판관 4(헌법불합치): 4(위헌): 1[합헌]의 의견으로, 옥외집회에 대한 사전신고 의무를 위반한 경우 예외없이 일률적으로 형사처벌하도록 한 집시법 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 ‘옥외집회’에 관한 부분은 집회의 자유를 침해하므로 헌법에 합치되지 아니하며, 2027. 8. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치, 계속 적용]

이에 대하여는 위 조항이 책임과 형벌간의 비례원칙 및 평등원칙에 반하지 않는다는 재판관 1인(재판관 조한창)의 반대의견이 있다.

② [신고조항] - 헌법재판소는 재판관 7:2의 의견으로, 옥외집회에 대하여 사전신고 의무를 부과한 집시법 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항이 집회의 자유를 침해하여 위헌이라는 재판관 2인(재판관 김복형, 재판관 마은혁)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인들은 사전에 집회 신고를 하지 않고 옥외집회를 주최하였다는 범죄사실로 법원에서 각각 벌금, 징역형의 집행유예 등을 선고받았다.

○ 청구인들은 재판 계속 중 옥외집회의 신고 의무를 규정한 집시법 제6조 제1항, 신고의무 위반 시 벌칙을 규정한 집시법 제22조 제2항에 대하여 법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나 모두 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분, ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정된 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분(이하 연혁에 관계없이 ‘신고조항’이라 한다) 및 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 ‘옥외집회’에 관한 부분(이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

○ 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것)

제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다.

1. 목적

2. 일시(필요한 시간을 포함한다)

3. 장소

4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사항

가. 주소

나. 성명

다. 직업

라. 연락처

5. 참가 예정인 단체와 인원

6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다)

○ 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정된 것)

제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 시ㆍ도경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 시ㆍ도경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 시ㆍ도경찰청장에게 제출하여야 한다.

1. 목적

2. 일시(필요한 시간을 포함한다)

3. 장소

4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사항

가. 주소

나. 성명

다. 직업

라. 연락처

5. 참가 예정인 단체와 인원

6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다)

○ 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것)

제22조(벌칙) ② 제5조 제1항 또는 제6조 제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다.

□ 결정주문

○ 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 ‘옥외집회’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2027. 8. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.

○ 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분, 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정된 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

● 신고조항에 대한 부분 - 합헌

○ 헌법재판소는 2009. 5. 28. 2007헌바22 결정에서 신고조항과 동일한 내용, 즉 옥외집회에 대하여 사전신고의무를 부과한 구 집시법 제6조 제1항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않고, 과잉금지원칙에 반하여 집회의 자유를 침해하지 않는다는 이유로 합헌 결정을 하였고, 2014. 1. 28. 2011헌바174등 결정, 2015. 11. 26. 2014헌바484 결정, 2018. 6. 28. 2017헌바373 결정, 2021. 6. 24. 2018헌마663 결정에서도 같은 취지의 합헌 결정을 하였다. 이들 선례의 요지는 다음과 같다.

- ‘집회’는 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 의미한다고 추론되므로, 그 개념이 불명확하다고 볼 수 없다.

- 신고조항의 옥외집회 신고사항은 질서유지 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 중요한 정보이며, 옥외집회가 개최되기 48시간 전까지 사전신고를 하도록 규정한 것이 지나치다고 볼 수 없다. 집시법이 요구하는 시간 내에 신고를 할 수 없는 옥외집회인 이른바 ‘긴급집회’의 경우에는 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하는 것으로 해석된다. 따라서 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회의 경우에까지 신고조항을 적용하여 처벌할 수 없다. 신고조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하지 아니한다.

○ 이 사건에서 선례와 달리 판단할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어려우므로 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다.

● 처벌조항에 대한 부분

1. 헌법불합치의견 (재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 정정미, 재판관 오영준)

○ 각양각색의 옥외집회에 대하여 미리 개별적ㆍ구체적 사정을 고려하여 사전신고 여부를 달리 정하기는 매우 어려우므로 포괄적으로 사전신고 의무를 부과하는 방식으로 행정규제를 하는 것은 입법기술상 불가피하다.

그러나 객관적으로 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적고, 실제로도 평화롭게 집회가 진행ㆍ종료되어 위험성이 없다는 점이 확인되는 미신고 옥외집회까지 예외 없이 처벌하는 것은 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어 집회의 자유를 과도하게 제한한다. 이러한 경우는 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정됨에도 입법기술상 부득이하게 사전신고 대상에 포함된 것에 불과하고, 형사처벌은 포괄적인 사전 행정규제와 달리 개별적ㆍ구체적 사정을 고려하여 행위의 반가치성을 평가하는 과정을 반드시 거쳐야 하는데, 처벌조항은 헌법질서를 포함하는 전체 법질서의 관점에서 반가치성이 없는 미신고 옥외집회까지 일률적으로 처벌하고 있기 때문이다.

○ 다만, 처벌조항의 위헌성은 미신고 옥외집회를 처벌하는 것 자체에 있는 것이 아니라, 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우를 처벌대상에서 제외하는 예외조항을 전혀 두지 않는 데에 있으며, 이러한 예외조항을 구체적으로 어떻게 정할지는 입법자가 논의를 거쳐 결정할 사항이다.

○ 따라서 처벌조항에 대하여 단순위헌 결정을 하는 대신 헌법불합치 결정을 선고하되, 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속적용을 명하는 것이 타당하다. 입법자는 늦어도 2027. 8. 31.까지는 개선입법을 이행하여야 하고, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 위 조항들은 2027. 9. 1.부터 효력을 상실한다.

2. 단순위헌의견 (재판관 정형식, 재판관 정계선)

○ 집회에 대한 신고의무의 이행은 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함에도 처벌조항은 형벌의 제재를 가하며, 처벌조항이 옥외집회에 대한 신고의무이행 위반에 대해 형벌의 제재를 가하는 것은 집회의 자유를 전체적으로 위축시킨다.

○ 옥외집회에서의 폭력행위는 형법 등 다른 개별 법률에 의해 제재가 가능함에도 처벌조항이 오로지 신고의무 불이행에 대한 제재로 최장 징역 2년 또는 최고 200만 원의 벌금을 부과할 수 있도록 한 것은 죄질에 비해 지나치게 무겁다.

○ 처벌조항이 법익침해의 정도가 질적으로 다름에도 미신고 옥외집회 주최자를 집시법상 금지되는 집회의 주최자와 동일하게 처벌하는 것은 지나치게 과중한 형벌에 해당한다.

3. 단순위헌의견 (재판관 김복형, 재판관 마은혁)

○ 심판대상조항이 집시법 제15조의 특정 목적 집회를 제외한 모든 옥외집회에 대하여 예외 없이 일률적으로 사전신고의무를 부과하고, 신고의무 불이행에 대해 역시 예외 없이 형벌로 제재하는 것이 집회의 자유를 침해하므로 심판대상조항에 대하여 모두 단순위헌결정을 하여야 한다.

○ 아울러 처벌조항은 행정협력의무 위반에 대한 제재수단으로 형사처벌을 택하고, 그 법정형이 과도하므로 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.

● 결론

○ 신고조항은 헌법에 위반되지 아니한다.

○ 처벌조항이 헌법에 위반된다는 단순위헌의견이 4인, 헌법에 합치되지 아니한다는 헌법불합치의견이 4인이므로, 단순위헌의견에 헌법불합치의견을 합산하면 법률의 위헌결정을 함에 필요한 심판정족수에 이르게 된다. 따라서 처벌조항은 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고, 입법자가 2027. 8. 31.을 시한으로 개선입법을 할 때까지 계속 적용하되, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 처벌조항은 2027. 9. 1.부터 그 효력을 상실한다.

○ 처벌조항에 대하여 종래 이와 견해를 달리하여 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 헌법재판소 결정(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2015. 11. 26. 2014헌바484; 헌재 2018. 6. 28. 2017헌바373; 헌재 2021. 6. 24. 2018헌마663 등)은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.

○ 이 결정 중 신고조항에 대하여 헌법에 위반된다는 재판관 김복형, 재판관 마은혁의 반대의견이, 처벌조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 조한창의 반대의견이 있다.

□ 신고조항에 대한 반대의견(재판관 김복형, 재판관 마은혁)

○ 집회의 자유가 집단적 의사표현의 자유로서 갖는 가치 및 기능과 더불어 집시법상 사전신고제도의 취지 등을 고려하면, 집회 개최 당시에 제3자의 법익과 충돌하거나 공공의 안녕 질서에 해를 끼칠 개연성이나 예견가능성이 없는 옥외집회에 대해서는 사전신고의무를 부과할 실질적인 필요가 있다고 보기 어렵다. 이와 같은 사전신고의무의 예외기준은 불명확하다고 할 수 없고, 현행법상 사전신고 미이행은 그 자체로 위법한 것이 되므로 신고조항을 위와 같은 기준에 따라 합헌적으로 해석하는 것만으로는 문제를 해결하기에 부족하다.

○ 위와 같은 기준은 개별 사안별로 위법성 또는 책임조각사유로서 고려될 수는 있겠으나, 이는 재판과정에서 사후적으로 반영되는 것에 불과하여 기본권제한의 과도함을 완화하기에 부족하다. 한편 집회가 사후적으로 폭력집회로 변질된다고 하더라도, 이는 집시법 및 형사법을 통해 충분히 제재할 수 있다.

○ 또한 긴급집회는 성질상 사전신고 요건을 충족시키기 어려운 측면이 있다.

○ 그럼에도 신고조항은 예외를 설정하지 않은 채 모든 옥외집회에 일률적으로 사전신고의무를 부과하고 있으므로 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.

□ 처벌조항에 대한 반대의견(재판관 조한창)

○ 신고의무 불이행을 형벌로 의율할 것인지는 일차적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있다. 형사처벌보다 가벼운 행정상 제재만으로 입법목적을 달성할 수 있을지 여부가 불분명하고, 다양한 옥외집회의 개별적ㆍ구체적 사정을 고려하여 처벌의 예외를 규정하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로 신고조항 위반을 형벌로 의율하여 일반예방적 효과를 거두고자 하는 처벌조항은 입법자의 입법재량 내에 있다.

○ 미신고 옥외집회의 주최는 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높다는 점에서 금지된 집회의 주최를 처벌하는 목적과 동일하고, 처벌조항은 법정형의 상한만을 정하고 있으므로 구체적인 사안에서 법관이 적절한 선고형을 정함으로써 불법과 책임을 일치시킬 수 있다. 따라서 처벌조항은 평등원칙에 반하지 않는다.

□ 결정의 의의

○ [신고조항에 대한 선례유지] 헌법재판소는 2009. 5. 28. 2007헌바22 결정에서 신고조항과 동일한 내용의 구 집시법 조항, 즉 옥외집회에 대하여 사전신고의무를 부과한 구 집시법 제6조 제1항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않고, 과잉금지원칙에 반하여 집회의 자유를 침해하지 않는다는 이유로 합헌 결정을 하였고, 2014. 1. 28. 2011헌바174등, 2015. 11. 26. 2014헌바484, 2018. 6. 28. 2017헌바373, 2021. 6. 24. 2018헌마663 결정에서도 같은 취지의 합헌 결정을 하였다.

○ 헌법재판소는 이 사건에서도 위 사건들과 동일한 취지로 신고조항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다.

○ [처벌조항에 대한 선례변경] 헌법재판소는 처벌조항에 대하여 헌법불합치의견 4인(재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 정정미, 재판관 오영준), 단순위헌의견 4인(재판관 정형식, 재판관 정계선, 재판관 김복형, 재판관 마은혁), 합헌의견 1인(재판관 조한창)으로 법률의 위헌결정을 함에 필요한 심판정족수를 충족하여 헌법불합치 결정을 선고하였다.입법자는 이 결정의 취지에 따라 처벌조항에 대한 개선입법을 하여 위헌적 상태를 제거하여야 하며, 다만 2027. 8. 31. 입법자의 개선 입법이 있을 때까지 계속 적용됨을 명하였다.

○ 종래 이와 견해를 달리하여 처벌조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 헌법재판소 결정(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2015. 11. 26. 2014헌바484; 헌재 2018. 6. 28. 2017헌바373; 헌재 2021. 6. 24. 2018헌마663 등)은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경되었다.

○ 이 결정은, 형사처벌은 행정규제와 달리 개별적ㆍ구체적 사정을 고려하여 행위의 반가치성을 평가하는 과정을 거쳐야 한다는 점, 사전적으로 예외사유를 인정하기 어려운 문제로 인하여 입법기술상 처벌대상을 포괄적으로 규율하는 경우라도, 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우를 처벌대상에서 제외하는 예외조항을 두어야 한다는 점을 인정하였다는 점에 의의가 있다.